我国农村集体土地使用权流转
北京市国土资源局东城分局 郑继培
内容摘要：本文首先介绍了我国农村土地使用权流转的重要意义和现状。其次，根据近年来农村土地流转的现状，概括了农村土地使用权流转的主要形式；从流转的形式出发，分析了促使土地使用权流转的动力因素。最后，在我国的特殊国情下，根据具体的情况讨论了我国农村土地使用权流转过程中存在的问题，并对这些问题提出了相关的建议。
关 键 词：农村 土地使用权 流转
中国的改革始于农村，更确切地说，始于以家庭承包经营为主体的农地产权制度的变革。自上世纪80年代初，我国实行家庭联产承包责任制以来，通过农地制度上的改革，极大的调动了农民生产积极性，促进了农村生产力的发展。目前，改革处于攻坚阶段，“三农”问题日益成为进一步发展的难点之一，农地制度再次成为人们关注的焦点，农村土地制度的创新被普遍认为是破解中国“三农”难题的关键所在。
最近，关于农村土地流转的问题引起了社会各界的关注。国家相关法律、法规以及国土部门的政策都对此作出了相关规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国有土地和集体土地的使用权可以依法转让”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定：“国家保护依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。2009年国土资源部发布《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡头筹发展的若干意见》，出台了六个方面十八项用地服务政策，并强调“对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接”。因此，在当前形势下，研究我国农用地流转问题，分析促使农村土地使用权流转的动力因素，并结合国情提出解决农用地流转过程中存在问题的相关建议，具有十分重要的意义。
一、农村土地使用权流转的重要意义
改革开放以来，家庭承包经营体制虽然取得了令人瞩目的制度绩效，但这种以均田为特征的承包制度也不可避免地带来农地经营的细碎化，从而影响了农业生产效率的提高，阻碍了农业科技的广泛应用，也难以有效地保障和控制农产品的质量安全。因此，在坚持以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制下，明确农民对承包经营农地使用权的独立性、利益性和转移性，允许农民在遵守有关法规政策规定下流转，对推进农业结构的战略性调整、发展效益农业，具有十分重要的积极意义。
（一）有利于推进农业适度规模经营，加快农业生产现代化水平，提高农业生产力规模效益。当前部分农村已经逐渐开始使用现代化的生产工具，譬如收割机、耕田机等，但影响这些先进的机械大规模普及的原因主要有二：首先，均包为主要特征的家庭分散经营，导致农地经营的小规模和利用效率低下，在这样小规模的经营状况下，显然很难应用现代化的生产机械，推广现代化的科学技术，只有一些种粮大户或大的农业经济体的出现才可能引进此现代化的机械；其次，土地二轮承包的时候，为了显示公平，多数地块的土地被分成了一小块一小块，分到了每个家庭的土地都是东一块西一块，这样很不利于现代化农机生产，只有通过市场机制，在农民自愿的前提下，进行土地流转，形成一些大面积的、适合于现代化机械生产的良田，才能加快农业的现代化，提高农业生产效率。这两个方面的协调都需要农地使用权的流转顺畅才能实现。
（二）有利于增强农业市场主体活力，提高农业市场化水平。农地流转有助于培育一大批新型农民以规模化经营参与市场竞争；有助于各类工商企业介入农业领域，增强农业市场主体的活力和抗御市场风险的能力；有利于增加对农业的投入，提高农业科技的应用和推广水平，并且以现代企业理念经营农业，给农业带来耳目一新的感觉；有利于催生和培育各类农业龙头企业，发育各类农村专业合科经济组织，提高农业的产业化经营程度。特别是在WTO的框架下，通过农地流转，使农业在更广阔的空间内聚集各种要素，推进科技创新和技术进步，提高农业生产和农民的组织化程度，成为种现实的选择，势必对提高农业的市场竞争力，加快进入国际市场参与要素分配，起到重要作用。
（三）能够促使农村土地得到最大程度使用，确保国家粮食产量。当前我国的粮食产量并不是很充裕，遇到自然灾害的年份，一些地方的粮食供给还会出现危机。“十一五规划”把粮食安全问题提到了战略高度来研究。这就需要我们把有限的农地充分利用起来，合理耕作，科学种地，实现地尽其用，才能保证国家粮食安全。
（四）有利于调整农业生产方式，增加农民收入。这是由农业特殊的生产方式决定的，农业生产一般集中在一段时间特别忙碌，其他时间只需要简单的施肥、喷洒农药等维护，而这些维护对于粮食作物的丰收至关重要，所以即使你只种一亩地的话，也必须要留有一个专门的人在农村维护，这样极大地浪费了劳动力，而现实的情况是很多农民在农闲的时候都进城务工，如果农村土地流转顺畅，使几家几户的良田调整成连片土地，那么农闲的时候只需要委托很少的几个有经验的种田能手、外加上农业技术服务到位的话，其他农民都可以进城去务工，从而增加农民收入。
二、我国农村土地使用权流转现状
（一）从土地流转的速度看，近年来土地流转发生的频率在提高，土地使用权流转在一些地方的规模有所扩大，速度有所加快，但总体依然很低。陈锡文和韩俊(2002)的研究表明，20世纪80年代以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在1%—3%之间。1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地77.4万公顷，分别占土地承包农户总数的2.3% 和承包耕地总面积的2.9%。到21世纪，由于大量劳动力跨地区流动，土地的经营效益不高，地方政府的直接推动，土地使用权的流转速度有所加快。据有关部门统计，发达地区流转耕地的比例较高达8% —10%，个别市、县己经达到20%—30%；济不发达的内地耕地的流转比例为1%—2% 。
（二）从土地流转的区域差异看，西部地区的土地流转水平较低，流转土地面积的比例占土地总面积的比例高的有9.4%，低的仅有4.9%。东部经济较发达地区，土地流转水平较高，并且在省市之间，农村土地流转也表现出较大的差异。总体来看，土地流转表现区域差异较大的特征。
（三）从土地流转产生的作用看，对优化土地资源的配置产生了一定的作用。土地流转促进了土地规模经营和农村剩余劳动力的转移，土地流转还促进了农业产业结构调性，规模经营、集约经营不断扩大，针对农村撂荒增加，土地转包困难，各个地方结合本地实际，在充分尊重农民意愿的基础上，对完善土地承包经营制度作了有益探索，其成效初步显示出来，如抛荒地采用租赁制经营和委托经营等方式。但是因为我国人多地少，农村经济发展困难重重，农村人口社会保障缺失，土地流转的范围不广，规模较小，这种优化配置资源的作用也是十分有限的。因此，要优化配置土地资源，就需加速土地流转。
（四）从土地流转的交易价格看，当前土地流转方式多样，价格也是多样。一般地，土地流转的交易价格有以下几种：转入户直接以现金形式向转出户支付转包费；转入户为转出户代缴各种税费作为土地转包费支付；转入户向转出户支付约定数量粮食；转出户倒贴现金给转入户等。土地流转交易双方从土地流转中获得利益非常有限，这也许是土地流转不畅的障碍因素之一。
三、农村土地使用权流转的主要形式
（一）转包。农户将自己的承包地，通过协商，转包给其他农户经营，收取一定的转包金，或由转入户承担粮食定购任务。转出户多为缺乏劳力或在乡镇企业就业的农户。
目前我国农村人口涌入城市，从事第二、三产业的人口数逐年增长，而农户转包土地而积增长率却较低。使得农村土地低投入与撂荒现象不能得到有效解决，究其原因，主要是农业收入低，一方面，承包方积极性调动不起来，造成转包金过低，而另一方面，转包方也不会因为将土地承包出去有很大的收益，积极性也调动不起来。
（二）租赁。该农村集体经济组织以外的人员，向该村租用土地进行农业生产并支付地租。这种租赁大体有两种情况，一是承租人大多来自经济落后地区，他们向经济发达地区的农村转移，并租种已转移到非农产业的农户的承包地。另一种承租人是来自国有企业的下岗职工。
（三）“四荒”拍卖。集体经济组织将荒山、荒坡、荒滩、荒水的经营权，一次性作价卖给他人。拍卖年限、价格及其它有关事宜协商确定，签订合同，时间至少在3年以上，长的达10—30年，甚至50年。
（四）承租转包或返包。该种土地使用权流转形式有两种情况：①农村集体从无力经营土地的农户那里租回承包地，再转包给种田能手，以提高土地经营规模效益；②公司加农户的形式。公司以一定的代价将农户的承包地承租过来，再对所租土地通过规划，进行农田基本设施建设，然后再切块承包给农户耕种。公司和农户之间签订承包合同。农户按公司要求的品种种植，并将产品全部卖给公司。公司向农户提供种子、技术服务和按价收购农户产品。
（五）转让。该种流转形式有两种情况：①土地使用者在获得一定期限的土地使用权投资开发后，将余期土地使用权再转移的行为；②农户在出售住房时，同时将宅基地使用权转让出去。
（六）入股。农民在自愿互利原则下，以土地使用权折价入股联合，使农民对土地的占有形式由实物形态变为货币形态，推动股权流转、集中，形成规模经营。
（七）土地互换。土地互，主要是指两种形式：一是由集体出面组织。乡或村基于连片种植的需出境要，统筹规划产业带，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，农户则按自身实际选择种植、养殖对象。二是农户间互换，这种现象在农村土地流转中日渐增多，主要是由于零碎的土地不能满足种植、养植大户大规模经营的需要，而部分农户劳力不足等，双方互换土地，各得其所。
（八）委托经营。是指农户因短期外出而又不能耕种土地时。可以委托他人对土地暂时代行经营，对于经营利益的分配，由双方协商解决。
四、村土地使用权流转发展的动力因素
（一）土地规模经营
多数地区农村农民在种植生产过程中，特别是种植粮食作物，生产成本费用大，收入抵不上支出。而通过士地适度规模生产经营后，生产成本费用降低，收人人于支出。为此，要提高土地的产出效益，一些农民和企业选择了土地规模经营之路。目前，一些地区农村新型农民不断涌现，种植粮食能手、养殖畜禽、水产品大户层出不穷，这些农民对传统的土地经营方式提出挑战，强烈要求土地合理流转。
（二）城乡一体经济发展
在有些地区农村，组织开展了城乡一体化经济建设，主要是建立了农业产加销一条龙、农工贸一体化的产业化经营体系。因而急于需求农村的土地和劳动力。为此，促使了农村剩余劳动力投入到小城镇建设中去，不把土地作为惟一可依赖的对象，也没有精力再常年侍弄土地，对承包土地不建设、不投入、甚至弃耕撂荒。因而客观上迫使农村土地使用权流转。
（三）农村农民向外迁移
从上个世纪末开始，国家出于根治黄河，长江水患、造福子孙万代的考虑，实施了小浪底库区，三峡库区百万移民工程，这项工程必然会打破库区上游农村农民迁居目的地土地分配格局，因而农村土地的使用权也必须作适应性调整。
五、当前我国农村土地使用权流转过程中存在的问题
（一）总体上农村土地使用权流转的规模不大，范围较小，与加速推进农业现代化的要求不相适应。据不完全统计，全国土地流转面积约占农民承包地的3%—7%。农村大多数劳动力外出务工，并没有放弃农业生产和土地的承包权。有的把土地视作命根子，宁肯让其抛荒也不愿意转让，以此作为防范风险最后的屏障；但另一方面土地却大量闲置或抛荒，出现“有人无田种，有田无人种”的现象。许多农村外出打工者将主要时间和精力放在打工上，农忙时节间家种田.有的将农田留给家中妇女或年老体弱者耕种。
（二）土地使用权流转中存在许多不规范的地方。主要表现在：
1.农村土地流转随意性大，流转的效益不高。农村的土地流转大多数是农民私下协商交易，只有少数通过村组干部出面协调，大部分地区土地流转都没有规范的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，处于自发流转的状态不少农户认为国家规定土地承包30年不变，在30年里土地是自己的。想怎么样就怎么样。因而往往采用“口头协议”私下进行自发性流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续。有的甚至未经村干部或集体经济组织同意，把承包地私租乱包给他人随意环挖鱼塘虾池，破坏了农田灌溉水系。侵犯了其他农户的利益同时，多数地方土地经营权流转并未形成规模种植、产业化经营的效果，仅仅是农户之间短期互助性的流转，难以形成明显的流转效应。
2.村干部随意流转土地，不尊重农民意愿。在土地流转中，有的地方打着“加快使用权流转，发展规模农业”的口号。以搞运动的形式。随意改变土地承包关系。甚至采取高压手段，强迫农民流转，严重侵犯了农民的承包经营权；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产生活；有的为了达到降低建设成本、方便快捷地占用大量农地之目的，以集体土地流转机制或者入股制取代国家征地制；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权；有的随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，在本应分到各户的承包地中切出“机动田”，由村集体甚至村干部个人掌握，变相剥夺农民土地；有的地方在对外发包流转土地过程中，由村于部私下与承租者达成交易，有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。
3.基层政府行政干预过多。一些农村于部认为，宪法规定土地所有权属于集体。乡镇党委、政府有权决定土地流转，让农户自愿流转会“阻碍”规模经营和农业现代化的进程，“土地流转离不开行政干预”等。在这些观点误导下一些地方政府片面强调集体的土地所有权。直接充当土地流转的主体。基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力，搞硬性流转，侵犯了农户的土地承包权。比如，一些地方以调整产业结构、规模化经营等为由，先找合作者，回头再要求农民流转，硬性集中农民的承包地，由集体统一发包、统一开发。违反了党在农村的基本政策；有的违背国家土地政策，以所谓“反租倒包”的花样，低价强行“租用”农户承包地，使土地流转成了剥削农民、掠夺农民财产的一种手段。
4.土地流转的收益分配不规范。由于行政干预过多，农村土地流转后的收益分配往往是乡村干部说了算。根本不顾农民的目前和长远利益，补偿不到位，农民所得甚少，经济利益得不到保障，从而激化了干群关系。在租金和租期问题上，一些地方将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于现在的粮价就是划算的，而对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，支付给农民的租金很少。不少地方租期长达30年以上，有的甚至无期限，实际上等于收走了农民的承包地，使农民失去了赖以生存的土地，生活保障及子女的发展保障受到影响。
（三）土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。目前，农村大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则对土地流转进行运作的并不多。流转市场发育不良，中介组织匾乏，信息不灵，致使一些农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，出现了“要转的转不出去，要租的租不到”的矛盾，难以形成有效流转，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
六、推动农村土地使用权流转的建议
土地是农民最基本的生产资料，是农民最重要和最可靠的社会保障，是农村长期稳定的基础。家庭联产承包经营制度是党的农村政策的基石。推动农村土地使用权有效流转，必须从大多数农村的现实状况出发，慎重对待，以避免引起农村基本经营体制的动摇。农地流转是经济和社会发展的必然趋势，但又是一个渐进的过程，因此要注意以下几个方面：
（一）正确把握农地流转的原则
1.尊重农民意愿的原则。土地流转权是农户依法享有的权利，土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或受租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴；不能以任何借口剥夺农户的流转决策权，土地要不要流转、怎样流转，都应该由农民根据经济因素自主决定。这是土地流转工作成败的关键。
2.主要在农户之间流转的原则。我国农村人口众多，人多地少的矛盾将长期存在，农民仍靠土地获取收益和职业生存保障。土地只能是农民的生产资料，其他非农主体不能与农民争夺土地。在农业剩余劳动力尚不能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位、甚至沦为雇农的现象。
3.稳定家庭承包经营为基础的原则。土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了家庭承包制度的基础。农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，如果随意调整农民的承包地，农民没有经营土地的稳定感和安全感，就会影响农业生产和农村稳定。在确保家庭承包经营制度长期稳定前提下，土地流转只是使用权的转让，农民不会由于土地流转而失去土地、失去土地收益。只有赋予农民长期而有保障的土地使用权，离开土地的农民才能放心地转出土地，土地使用权的流转才能朝着健康、有序的方向发展。
4.公平和效率兼顾的原则。农村土地流转既要坚持公平，又要坚持效率，把二者有机结合起来。一方面必须坚持农民自愿，避免因行政干预过多或长官意志而侵害农民的合法权益，失去应有的公平，特别是在土地流转的补偿和收益分配方面要切实保护农民的利益。另一方面，农村土地流转必须坚持效率优先，要有利于土地资源配置效率的提高，有利于实现土地的适度规模经营和农业产业化的发展。
（二）市场化和政府引导相结合
目前绝大部分地方的农地流转尚处于自发阶段，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置，必须要加快市场化的机制探索，培育市场化的中介组织。土地流转强调的是由市场来配置资源，强调各方利益最大化，强调增加农民收入，但市场也会失灵，市场必须与计划结合起来才能和谐发展，所以土地流转也必须要有政府来引导。一方面，如果土地流转到少数大农业主手中，贫富的悬殊将不是在今天可以想象的。农民由于自身的局限性，有可能看不清本质，现实中就有很多农民“高价”一次性卖出自己承包的土地使用权。政府必须在这当中起作用，建立长效机制，保障土地转出方能够获得长久利益。另一方面，土地集中到少数人手中以后，支配权就由少数人来决定，一些人为了追求更高的利益，放弃了粮食生产，而投入经济作物的种作，如果大量出现此种情况，就有可能威胁到国家的粮食安全，政府必须加强监督，引导农村土地的合理使用。土地使用权流转要与农业产业结构调整相结合，尽量符合农业结构调整和区域布局的要求。在粮食主产区更应该如此，不管流转成什样的农场或农业企业，都要在保证国家粮食安全的基础上统筹协作。
（三）采用灵活多样的流转形式
现在的土地流转只是停留在一些简单的土地交换阶段，有些地方虽已建立中介服务组织，但不少还是由政府部门组建并行使行政职能，是政府为农服务的一个载体，或者是村集体组织行使所有者权利的载体，因而无论是组织形式还是运行机制都比较中。中国的农村广阔，农村形势复杂，各地的经济条件更是参差不齐，必须结合本地的实际情况，机动灵活地选择流转形式，充分调动农民种粮积极性，发挥土地最大的效益。各地可以把多种流转形式相结合，把农民的自发流转与通过集体流转结合起来，扬长避短，只要是能够改进农业生产方式，提高农业生产效率，都可以为我所用。对那些因自然条件或其他原因，确实不能搞规模经营的地方，应允许超小型的农户家庭承包依然存在。
（四）加强法制建设和行政管理，确保各方利益
土地是农民最基本的生产资料，土地的流转关系到农民的切身利益，必须从法制和行政两方面加强监督和肯理，切实保护各方利益。首要的是保护转出使用权的农户利益。建立富有成效的长期机制，在转移合同中应该列有相应的土地转出者可以收回土地使用权的条款，避免因一次的转移而使农户永远失去土地使用权和收益权，从而丧失最根本的保障。由乡镇、村集体统发包招商的土地，应合理确定利益分配关系，做到农户得大头。
同时也要确保经营者的权益。农户流转出农地给经营者以后，在允许范围内开发经营的，其经营自主权、产品处置权、收益分配权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得对其生产经营和产品销售活动进行干涉。同时还应根据生产经营的需要，在接包期内允许对其接包的农地再转包。从经营权的买卖，到利益的分配，都应该有法律、经济、行政手段的监督和控制，使矛盾和纠纷在法制下理智地得到解决。
（五）建立农村最低生存保障制度
有些地方地少人稀，家户分得的亩两分地，用最原始的耕作方式，忙活了年，仅仅够解决温饱问题。对于这样的地方，应逐步整合土地使用权，积极探索其他就业通道，把农村劳动力给解放出来，逐步实现对失去了土地经营权又确实因各种原因而无法生存下去的农民，和城市居民一样，实行最低生存保障线制度。当然，这点必须在国家有相当的财力后才能做到。惟其如此，社会格局才不会引起大的动荡。
建设新农村的根本是增加农民收入，按照目前人均耕地的水平和农业生产的效率，仅仅依靠给与各项农业补贴还不足以从根本上解决增收问题，农民增收并不是简单地要让农民回去种地，而是要让种地的得到实惠，这两者之间有本质的区别。解决“三农”问题的根本途径还在于减少农民，在于实现规模化的生产，在于农业的产业化。
综上所述，农村土地使用权流转，关系着广大农民的经济、生活，是我国农业发展的客观要求，是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。“三农”问题在经济社会的发展中始终占据着相当重要的位置，但在解决这一问题时，如何最大限度的维护好农民的根本利益，是需要我们慎重考虑的问题。我国农村土地使用制度正处于改革和创新的阶段，农用地流转只是刚刚起步，各地大都处于探索阶段，因此在理论和实践上还有许多问题尚待研究和解决，以切实保护合法流转关系和各方权益，为农用地流转提供良好的政策环境。
参考文献
[1]李亚妮,刘玉红 对我国农村土地使用权流转制度改革的探讨.动态观察.NO.2005.2
[2]关于农村土地使用权流转的发展趋势分析
[3]程传兴. 农村土地使用权流转存在的问题与对策. 经济经纬.2005年第一期
[4]陈永志,黄丽萍.农村土地使用权流转的动力条件及路径选择.经济学家.2007.1
[5]蒲岩琰,甲午. 农村土地使用权流转的制约因素与对策分析.河南农业教育版.2007.9
[6]沈尤佳. 我国农村土地使用权流转问题研究.2006.5
[7]殷文红.规范农村土地使用权流转推动农村土地规模经营.安徽农学通报,2006.12
[8]许恒富.农村土地使用权流转探析.农业经济.2007.1
[9]宋磊.农村土地使用权流转问题探析.农业经济.2005.5
[10]张琳,吴九兴.农村土地使用权流转现状与制约因素分析.现代农业科技.2007年第19期
[11]黄丽萍.农村土地使用权为何流而不动.学术交流.2006.5