北京市农村土地整治项目中存在的一些问题和解决的办法
（北京北科土地修复工程技术研究中心 土地整治规划设计项目经理 张琼）
北京市作为国际化的大都市，其农业既有传统农业的成分，也包含相当数量的都市化现代农业的成分。其农村土地整治工作，相对于普通农村地区，无论是项目的实施管理还是规划设计都有一定的难度。就本人在北京市从事数年土地整理项目规划设计工作以来，遇到的一些问题和自己的观点归纳如下：
1权属调整工作困难重重
德国、法国等欧洲国家开展土地整治的历史非常悠久，已经有200年以上的历史。在此过程中，土地整治的权属调整制度和方法也日臻完善。德国、日本、台湾等国对土地整治及其权属调整都建立了详细完善的法律法规。例如德国的《土地整理法》、日本的《耕地整理法》、台湾的《市地重划条例》等。这些法律或实施细则对土地整治中的管理机构及其职能，权属调整的程序、原则和标准、争议及处理、操作方法、针对农户的调解等各个环节都作了详细规定。
而我国农村土地整治工作在国家主导层面开始的相对较晚，土地整治的权属调整法律法规不健全，甚至机构设置也不明确，对争议的处理更没有明确的法律定位，缺少严格合法、行之有效的权属调整和争议处理办事机构及其工作程序。而在实际的土地整治项目规划设计和工程实施过程中，由于权属调整工作不完善或无法进展，导致项目设计变更、规划设计成果质量低下或不科学合的问题也非常严重。就本人在北京市负责或参与的数个项目情况统计分析，由于规划田间道路或水利设施占地产生的与农户权属调整达不成协议造成规划设计不经济、不合理或设计变更项目的数量所占比例可观。实际情况下，直接与农户协调占地等权属问题的是与之利益相关的施工部门，而地方村、镇政府或区县国土部门只是起到中间调解人的作用。
建议北京市国土部门尽快制定和完善农村土地整治项目中权属调整相关的法律法规、技术标准和行业规范。设立专门的土地整理及其权属调整的管理机构或协调组织，制订组织机构的运营章程和办事程序，特别是针对农户占地导致的权属调整问题的协调办理。
2电力设计由于行业垄断导致项目实施困难
农村土地整治项目中的电力工程，作为服务于灌排工程中灌排设备日常运营的一个单项工程，在规划设计中的工程量和投资预算方面所占比例较小，但其重要性不可忽视。由于我国电力行业处于垄断地位，并非市场化运营，导致农村土地整治项目规划设计中的设备规格、工程单价和地方电力部门要求有偏差而无法实施。
例如北京某区农村土地整治项目中，地方电力部门要求农村灌溉电力设备只用干式变压器，而且需要配套一系列相关附属设备，导致单台变压器价格安装成本约20万元。而相邻省份的山西北部某地区，农村电力设施中，灌溉机井用变压器采用油浸变压器，也无需其他多余附属设备，单台变压器价格安装成本约5万元。
建议建立北京市国土和电力部门之间的农村土地整治项目沟通机制。甚至可以将电力设计单独分离交由地方电力部门设计和施工。
3新增耕地后备资源枯竭
新增耕地面积是衡量农村土地整治项目成果的一项重要考核指标。对于普通的农村土地整治项目，规定新增耕地面积不低于建设规模的10%；而基本农田整理项目，规定新增耕地面积不低于建设规模的3%。随着我国第二次土地详查成果的使用，农村土地中原土地分类表的第三大类未利用地面积大量减少，特别是经济发达的城市郊区。以北京为例，在目前新增耕地后备资源枯竭的情况下，农村土地整治项目规划设计很难再达到新增耕地率满足10%甚至3%的要求。通过农村土地整治提高农地等级，不再以开发未利用土地提高新增耕地面积为主，而应该以提高中低产田质量为主。
建议北京市开展以市财政投资的改善农业生产条件为目的农村土地整治项目（没有新增耕地面积要求）作为主体，以区县财政投资或社会筹资的占补平衡项目为辅，全面提升北京市农村耕地质量。
4解决农业灌溉问题捉襟见肘
随着我国干旱情况逐年愈演愈烈，北京市的水资源状况也不容乐观。解决农业灌溉问题始终是北京市农业发展的一大难题。
北京市农村土地整治项目中，利用地表水灌溉农业的项目非常稀少，特别是昌平、顺义、通州、大兴、房山等近郊区县，而新打机井抽取地下水是这些项目中解决农业灌溉问题的主要手段。但地下水资源的超采导致资源枯竭，正在步步逼近。就本人在顺义区木林镇王泮庄进行土地整治项目实地踏勘时了解到，该地区部分机井动水位过去几年间以每年3m左右速度下降，目前机井开凿深度已经达到100m。
此外，在昌平、怀柔、密云、延庆等山地丘陵的农区（特别是水利部门划定的水源涵养区），不能一味追求灌溉条件，可适当规划旱田，避免开凿深井（特别是石灰岩地质上出水量稀少的岩水井）开采匮乏的水资源。
解决北京市农村土地整治项目中灌溉水资源问题，应该以长远的眼光，大力推行喷、滴灌，雨水积蓄等节水灌溉项目。
5推进农村集体土地综合整治缺乏新亮点
推进农村集体土地综合整治是农村土地整治的理想模式，这不仅是对农村土地整治“田、水、路、林、村”的全面推进，而且可以推动土地整治工作上规模、上档次、上效益，改善农村基础设施条件，提高土地集约利用水平，建设高产稳产基本农田，全面推进新农村建设，科学统筹城乡发展。
但目前北京市农村土地整治中对于“村”的农村集体建设用地整治缺乏突破和亮点。本人曾经负责或参与四个北京市农村集体土地综合整治试点项目的规划设计，分别是通州区西集镇大灰店村农村集体土地综合整治项目、通州区宋庄镇徐辛庄村农村集体土地综合整治项目、怀柔区琉璃庙镇二台子村农村集体土地综合整治项目、房山区长阳镇葫芦垡等4个村农村集体土地综合整治项目。这些项目对农村集体建设用地的居民点整理（与挂钩试点项目内容一致，居民点集中搬迁后腾退出耕地）、基础设施改造（对现有或改造后搬迁集中的居民点的村庄基础设施改造，包括村内雨污排放、垃圾清运站、饮用水改善、秸秆气和沼气生活能源条件改善等）、都市型生态农业（各种规格的日光温室以及现代温室节水技术配套）都做了广泛的试点。这批试点项目开始较早（2006-2008年），当时政策信息不明确，由于投资资金使用性质的限制最终这些项目的试点内容不被财政部门认可，功败垂成。
借鉴兄弟省市（天津开始挂钩试点最早、成果也最丰硕，地缘关系紧密，农村基础设施条件相当，大部分经验可以直接借鉴）开展城乡建设用地挂钩试点项目的经验，在北京大力推进以挂钩试点项目为主的农村集体土地综合整治，并继续寻找以“村”为整治概念的新亮点。借助农村土地整治项目试点工作，探索北京都市型现代农业新亮点，试点不但要注重传统农业的经济功能，还应体现出代农业的生态、休闲、观光、文化等新功能。