从平原区城市土地利用变化看土地利用总体规划对城市
与绿地空间的控制——以北京市顺义区为例

中国农业大学 土地资源管理系 袁雅琴 李乐

摘要：本文立足于顺义区城市化发展过程中土地利用变化的情况，探讨了顺义区土地利用变化的特征、变化原因等，研究结果表明，自1996年以来，顺义区的农用地发生了较大变化，耕地变化最为剧烈，呈逐年递减的趋势，而建设用地增长较快，占用的基本都是耕地；另一方面，原本是几个小的集镇正在集中连片，而且城市规划和土地利用总体规划要将形成“顺义新城”。引起这些变化的主要原因是顺义区在受北京市中心辐射的同时，其地势平坦，没有山地的阻拦，也造成“摊煎饼”式迅速发展。针对上述分析，本文提出除了严格控制城乡建设用地总量，保护基本农田外，在新的一轮土地利用总体规划中应利用基本农田来控制城市的外延并满足城市对绿地空间的需求。

关键词：顺义区 土地利用变化 土地利用总体规划

       在我国快速城市化的背景下，平原区的城市用地的空间扩展已经成为了我国土地利用的主要特征之一^[1]。它在有效地配合社会经济发展的同时，必然要占用周边的耕地^[2][3]，产生了一系列土地问题，影响和制约了顺义区城乡社会的可持续发展。因此，了解和掌握顺义区在城市化过程中的土地利用变化的特点和存在的问题，以及如何利用土地利用总体规划来解决这些发展中的问题，对进一步合理开发利用当地的土地资源，促进当地的整个生态系统良性循环，实现顺义区城乡统筹发展和经济的可持续发展，具有重要意义。

        1 顺义区的概况及资料来源

       1.1 顺义区的概况

        顺义区位于北京东北郊，地理坐标为北纬40°01′—40°18′、东径116°28′—116°59′。距离市区30km，总面积1019.37km2，辖19个建制镇，400余个行政村。顺义区属于潮白河冲洪积扇平原的中下段，地势总体上是北高南低。虽然全区由平原、台地、丘陵和山地等四种地貌类型构成，但境内除东北部有很小部分是低山丘陵外，基本都是土层深厚的平原区；平原面积约占全区总面积的90.1%。整个平原地势平坦开阔，土层深厚，地下水丰富，其土地利用方式以农用地为主，过去是北京市的主要粮食产区，因此曾有“首都乌克兰”之美誉。就是到2004年，顺义区耕地面积为236437.2hm²，占北京市耕地总面积233330hm²的14.17%，处于北京市第三位。近十年来，顺义区城市化步伐加快，成为典型的城市化区域，根据第一次经济普查结果，顺义区人均国内生产总值达到3900美元，三次产业结构为10：57：33，由以农业为主的区县转变为了以工业作为经济支柱的区域。在顺义区经济快速发展期间，其土地利用方式也随之发生了较大转变，建设用地的扩展对有限的农地资源造成了巨大的压力。

        1.2资料来源

        1996年1：1万土地利用现状图件来源于1996年顺义区土地利用调查、变更成果；2009年1:1万土地利用现状图件来源于北京市第二次全国土地调查数据成果。

        由于1996年的数据是按照《全国土地利用现状分类（1984）》标准进行的分类，而2009年的数据是按照第二次全国土地调查分类标准进行的数据分类。本文为了方便研究，按照2001过渡类的土地类型分类方法，二级类分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城镇用地、交通运输用地、水利设施用地、未利用地和其他土地，其中将城镇用地进行了细分，又分为了城镇建设用地、农村居民点、独立工矿和特殊用地。重分类之后的土地利用现状图如下图所示。

图1.北京市顺义区1996年土地利用现状图

Fig.1 current land use situation in 1996 in ShunYi District , Beijing

图2.北京市顺义区2009年土地利用现状图

Fig.2 current land use situation in 2009 in ShunYi District , Beijing

        2 顺义区土地利用变化分析

        2.1 顺义区土地的数量变化分析

        1996年顺义区的主要用地类型是耕地、农村居民点、其他土地（大部分为水域）和未利用地，分别占总面积的50.72%、13.08%、7.21%和6.86%，而2009年顺义区的主要用地类型为耕地、林地、城镇用地、农村居民点和其他农用地，分别占总面积的35.36%、15.86%、11.54%、11.72%和9.23%。在这13年间，耕地、独立工矿、未利用地和其他土地面积减少较大，分别由占土地总面积的50.72%、5.59%、6.86%和7.21%减少到35.36%、0.31%、2.12%和1.91%，其中耕地的减少幅度最大。随着绿化的增加、城市化的发展，林地、城镇、交通运输用地分别由占总面积的3.54%、1.19%和0.37%增加到15.86%、11.54%和5.31%。利用Arcgis9.2将1996年和2009年的数据进行叠加分析得出顺义区1996-2009年土地利用变化情况（结果见表1）。从中可以了解到几种主要土地类型的变化情况。

表1 顺义区1996~2009年土地利用类型面积转移矩阵（hm²）

Table 1 Convertible probability matrix of area of land use type at Shunyi district from 1996 to 2009(hm²)

       2.1.1 耕地的变化

       在1996~2009年期间，共有28930.26hm²的耕地转为其他类型，占1996年耕地总数的56.02%，主要是林地、农村居民点、城镇和其他农用地，分别占1996年由耕地转化为其他用地类型的24.77%、20.02%、16.82%、16.51%。，通过对顺义区土地利用变更调查数据及土地利用现状图的分析可知，造成顺义区耕地减少的原因主要有：建设占用、农业结构调整及生态退耕等原因。在耕地大幅度流失的同时，也有其他类型的用地转为耕地，增加的耕地面积共有13290.57hm²，主要来源于建设用地中的农村居民点用地、园地和未利用地，分别占2009年耕地总数的13.75%、4.86%和3.61%。在耕地质量方面，全区耕地质量总体较高，但是近些年，由于顺义区经济发展很快，各项经济建设占用大量耕地；并且由于农地结构调整及满足首都绿化要求也占用了大量优质耕地，耕地投入特别是粮食生产投入下降，全区耕地质量也有所下降。

        2.1.2 园地的变化

       近年来，顺义区充分利用地处京郊的区位优势，大力推进高标准旅游休闲观光采摘生态果园建设，实现果树建园标准高、园区化水平高；果园具有规模大，园容、园貌、园相好的资源优势。顺义区果品产业已经成为本区农业的主导产业，具有了良好的基础。1996年~2009年，园地面积净增加了621.99hm²，期间有84.96%的园地转为了其他用地，减少的园地主要流向耕地、林地、农村居民点，分别占由园地转化为其他用地类型的42.78%、15.32%、15.14%。同时，新增的园地主要来源于耕地，占2009年园地的49.03%。

        2.1.3林地的变化

       从1996年到2009年，顺义区的林业发展迅速，林地大幅度增加，2009年的林地面积为1996年林地面积的4.48倍，净增加面积为12539.77hm²。林地主要转化为了建设用地和耕地，分别占由林地转化为其他用地类型总量的40.42%和25.55%。新增的林地主要来源于耕地和未利用地，转入面积分别为7166.91和3154.21hm²，分别占转入总量的47.69%和20.99%。林地和园地面积的增加，也带来了经济、社会和生态效益的同步提高。

        2.1.4 城镇用地转换分析

        1996~2009年期间，随着城市化的快速发展，城镇用地增加了10535.04hm²，为1996年城镇用地的8.68倍。1996年的城镇用地基本保持了原用途，只有211.66hm²转为其他用地类型。城市用地的增加主要是在城市化进程中，将城市周边的耕地占为了建设用地，其面积为4866.87hm²，占转入面积的46.20%，另外也有1986.67、1707.38hm²的农村居民点和工矿用地转为了城镇用地，分别占转入面积的18.86%、16.21%，虽然它们都为建设用地，但是发生了权属及用途上的转换。增加的城镇用地主要分布在后沙峪地区、仁和地区和天竺地区。

        2.1.5 农村居民点转换分析

        1996~2009年期间，农村居民点净减少1393.75hm²，其在数量上的变化相对较小，但是在空间上却发生了较大变化，保留的农村居民点仅为2148.92hm²，只占2009年农村居民点面积的16.13%。1996年的农村居民点主要转换为了耕地、城镇、林地，分别为4950.63、1986.67和1466.33hm²，分别占转出面积的44.30%、17.78%和13.12%。同时可以看出，主要由耕地来补充流失的农村居民点，转入面积为5792.91hm²，占转换总量的59.23%。

        2.1.6 交通用地转换分析

        从1996年到2009年，交通用地变化较大，1996年的交通用地仅为372.31hm²，新增加的交通用地面积为原交通用地的14.40倍，主要来源于耕地、特殊用地、其他土地，分别占2009年交通用地的33.83%、25.94%和9.68%。顺义区是联通怀柔、密云、平谷的交通要塞，北京唯一的一处国际机场又坐落在顺义，区域内有多条铁路和国道过境，在十四个远郊区县当中，交通运输条件发达。

        2.1.7 水域转换分析

        顺义区有十分丰富的河流水系，但是近十多年来，随着经济的发展以及环境的退化，顺义区的水资源大量减少，境内潮白河常年缺水断流，其他几条河流也呈水量逐年减少的态势。1996年的水域面积为7339.32hm²，水域主要包括河流、湖泊和水库。在1996~2009年这一期间，共有83.04%的水域转换为了其他用地类型，其中有1800.05hm²的水域转为了耕地，1204.92hm²转为了林地，分别占转出总量的29.53%和19.77%。由其他类型转换为水域的主要是耕地和独立工矿用地，分别占转入总量的39.64%和19.12%。

        由上述分析可知，顺义区的建设用地快速增加，而耕地迅速减少，在建设用地的变化中，独立工矿用地是涨幅最大的，十年间增加了4867.39 hm²，增幅为88.07％，基本呈线性增长趋势，每年增加486.74 hm²。反映了顺义区工业增长的态势。独立工矿用地指居民点以外的各种工矿企业、采石场、砖瓦窑、仓库及其它企事业单位，不包括附属于工矿、企事业单位的农副业生产基地，可见，独立工矿用地是工业发展的基本承载体。顺义区独立工矿用地面积在北京市十四区县当中较高，这与其是临空产业中心和现代汽车制造业基地所在地有密切关系。

        3 土地利用变化原因分析

        3.1 顺义区的地理优势

        在上世纪90年代之前，顺义区都始终坚持农业的基础地位不动摇，狠抓粮食生产不放松。自1986年以来，顺义区依据本区生产力发展水平以及自然、社会和技术条件，提高了顺义的农业的机械化水平与现代化水平，农业生产得到了稳定的发展。另外，种植业的发展为顺义区农业多种经营的展开，特别以粮食作为为饲料的养猪、养鸡、养鱼等畜牧业的发展提供了物质基础，从而使得顺义区一直享有“首都的粮食”、“京郊产粮大县”、“养猪大县”的美称。同时，这种结构特征也充分反映了顺义区是一个典型的平原区、地势平坦、水资源丰富的自然条件特征。由于农业的发展，给顺义区带来了一定的经济基础，再加上这里地势平坦，面积广阔，又受到北京中心城区的辐射作用，且较北京的房山、门头沟、延庆等郊区，顺义没有山地阻隔，便于城市扩展；另外，顺义区地处经济活动最具活力的京津唐三角地带，拥有环渤海地区唯一的国际空港，交通及区位优势明显。于是，顺义工业化得到快速发展。各级各类“开发区”和乡镇企业遍地开花。据从2009年土地利用现状图上统计，顺义区仅独立工矿图斑就有109块，占地面积319.91 hm²。顺义在工业化快速发展情况下，城市化也得以发展，不但中心城（原顺义县城）扩展到13171.99 hm²，原来的乡都改制为镇，原本的乡村集镇变为镇区，导致建设用地的快速扩张以及耕地的持续减少。且在变化过程中表现出明显的区域差异，非农用地以顺义区的中心向四周呈辐射状分布，与各乡镇的社会经济发展水平、工业、交通运输状况以及人口分布密度等相一致，呈现出西南部大于东北部、交通方便的地区大于偏僻边远地区的总趋势。

        3.2 上轮土地利用总体规划（2001-2010年）的实施力度不够

        上一轮规划以切实保护耕地、合理控制建设用地并且把注重生态环境保护和改善放在十分重要的位置：规划到2010年耕地面积保持在39815.8hm²，划定基本农田34333.3hm²以上，占2001年耕地面积的80.72%；全区新增建设用地3333.3hm²，其中全部为占用耕地。

        但是在具体实施过程中，各项指标均未符合规划要求，由以上分析可知，2009年顺义区的耕地面积为36001.2hm²，低于上一轮规划2010确定的耕地保有量目标（42533.3hm²）6532.1hm²，完成率84.64%。对于建设用地，仅在2001至2004年期间，顺义区共新增建设用地5332.96hm²，已远远超过2010年规划指标1999.66hm²。新增建设用地中，占用耕地4516.00hm²，新增建设用地占用耕地的比例达到84.69%，平均每年占用耕地1333.17hm²，为规划指标的3.60倍，超出了规划的控制指标。随后，由于申奥成功等重大的事件，使得一些国家和市级的重点建设项目未在规划的重点建设项目预测内，造成用地需求的持续增加，大大突破上轮规划的用地指标。由此可以看出，顺义的规划实施措施有待加强。

        4 本轮土地利用总体规划应对城市扩展与绿地空间的控制

        4.1 利用土地利用总体规划严格控制建设用地规模

        顺义区虽然建设用地扩展和经济发展迅速，但是按顺义政府的眼光看，顺义工业化强劲，城市化不足，称作“业强城弱”；因此，一定要改变这种情况，推进城市化。于是，根据顺义区经济社会发展规划和城市规划，不但扩展中心城（原顺义县城），而且要把县城周边的天竺地区、后沙峪地区、南法信地区、南彩镇、马坡地区、北小营镇还有牛栏山地区这几个镇政府所在的镇区或集镇包括进去，构建“顺义新城”。可见顺义区的发展势头强劲。因此必须充分利用新一轮的土地利用总体规划来控制顺义区的城乡建设用地规模，保护耕地。本轮规划中，北京市国土资源局从全北京市综合考虑，下达给顺义区的指标为：2020年保有耕地不低于44.00万亩，2020年顺义区通过建设用地复垦整理新增耕地2000.00 hm²（3.00万亩），建设用地指标为38500 hm²。在规划严格按照指标进行落实的基础上，顺义区还应该加强土地利用计划调控并强化土地利用规划实施管理，以保障规划顺利实施。

        4.2 利用基本农田对城市的扩展与绿地空间进行控制

        《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；第四十五条规定，（建设）征用基本农田由国务院批准。2004年的国务院第28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中明确规定，“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。” 因此，在土地利用总体规划修编过程中，应充分利用《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于基本农田保护这个尚方宝剑^[4]，对城市空间布局进行有效的绿色分割，抑制城市摊大饼之势，也有助于更好的发挥耕地生态系统服务功能，满足城市居民对绿色空间的渴望。因此，要高度重视耕地的生态服务功能，充分利用耕地保护特别是基本农田保护，将其也纳入绿色生态系统，并且控制城市的外延。

        本轮土地利用总体规划中，基本农田的布局如图4所示。由于顺义区的发展模式是按照

图3 顺义区土地利用总体规划（2005-2020年）基本农田分布图

Fig.3 Distribution of basic farmland in Comprehensive Land Use Planning(2005-2020) of shunyi district

        “新城——重点镇——一般镇”的城镇结构发展，在过去的十年间，顺义区的新城范围内已经基本是城乡建设用地，同时为了保证基本农田的质量以及集中连片的分布特点，新城范围内的规划基本农田较少，只占全区基本农田的约10%，而在新城外围，安插了连片的基本农田，以防止新城的外延。另外，杨镇、高丽营镇、李遂镇、赵全营镇将是顺义区重点发展的四个镇，在本轮规划过程中，在满足建设用地需求指标的同时，对其集中建设区的外延控制尤其重要。因此，规划过程中，将规划建设区之间的耕地作为基本农田保护下来，以斑块农田安插在其各个方向，控制发展过程中的“摊大饼”式的蔓延。对整个顺义区来说，基本农田主要分布在顺义区的西北部地区、东部及东南部，这样基本农田的分布有效地包围了顺义区的中心城区，使得耕地发挥了生产功能、生态服务功能、景观文化功能多重功能作用；而且还抑制了顺义城区的继续蔓延，促进了中心城区的土地集约节约利用。

参考文献

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