农地发展权补偿计量方法探讨

中国农业大学土地资源管理系 郭俊梅

摘要： 农地发展权补偿是建设用地价值减去农地市场价值以及土地开发成本后的农地发展权价值，农民集体按一定比例分享。计量方法内容上，本文按农地的区位评价和多用途加权平均的方法对补偿细化；对农作收益界定，从农地总价值中剥离出农地市场价值，并分析了产权年期对于两种价值计算的影响；以土地增值税四级累进税率累加后的税率区间，作为分享比例的范围。实证测算中，本文以北京市平谷区为例，构建农地发展权定级指标体系，评价当前农地的区位条件并分为6级。求取同一级区农地征用、并按不同用途出让的地块其农地发展权补偿值，按照各用途的开发概率对其补偿值加权平均，得到该级区的最终补偿值。

关键词： 农地发展权； 机会损失； 农地发展权补偿； 定级； 补偿值

        农地征用价格与出让价格之间的巨大差价，使越来越多的农民意识到土地进行开发建设的暴利，盼望着农地被开发。“种地显然不如种楼”的利益对比，使得从地方政府到农民，都不愿将耕地划入基本农田保护区，所以基本农田保护应建立补偿机制。^[1]我国社会贫富差距大，仅在北京就有近七成农民收入低于全市平均水平。而被征地农民的生活水平普遍得到改善。因此，规划决定农地转用范围时，就产生了农民间的未来生活水平差异和不公平。在2011政府工作报告中温总理指出要通过二次分配调整社会收入，解决13亿人的粮食问题，要探索建立耕地保护补偿机制。农地发展权补偿研究可作为其中一个突破口。
        农地发展权是指农地变更为建设用地并获取收益的权利(贾海波)^[2]_.由于农村集体所有的农地涉及多方利益主体，其发展权的归属有三种争执：即归于国家，归于农民集体和由国家与农民集体共享。黄星源以公权与私权相和谐的原则 ^[3]；王永慧，严金明以实现公平和效率为目标^[4]，高勇以级差地租的归属为判定依据^[5]都认为农地发展权应由国家和农民集体共享。从公平对待种地农民，增加农民的务农收入以提高其耕地保护积极性的角度，基于农地发展权共有，学者们提出了农地发展权补偿，其为农民失去农地改为建设用地的权利而应得到的补偿（周建春）^[6]，王永慧，严金明把该类补偿称作农地发展权中的虚拟发展权价值。尽管应该对农民补偿的观念得到广泛共识，但补偿的计量方法却鲜有研究，故本文将对补偿值的量化展开详细探讨。

        对于补偿的计量，任艳胜认为农地发展权补偿为农地受限程度与农地发展权价值（农地发展权价值应为农地价值减去农地农业用途价值的差额）的乘积^[7]。王永慧，严金明称其为虚拟发展权补偿，按照农地的外部价值（即生态价值、社会价值和精神价值）与农地非农开发的机会损失之和计算。王青、陈志刚用建设用地价值减去农地总价值来测算该值^[8]。

        1农地发展权补偿计量方法

        笔者认为对于农地发展权补偿，关键是补偿农民应享有的土地增值的损失，及土地发展权价值损失：首先应准确测算农转用中的土地增值，其次确定农民对土地增值应分得的比例，即分享系数。而土地增值应为农用地转变为建设用地引起的价格差异减去土地投资者开发费用及利润后的剩余^[9]。综上可得下式：

        农地发展权补偿值 = 农民集体分得比例×（建设用地价值—农地市场价值—土地开发成本）

        由于建设用地价值远远大于农地市场价值，直接决定农地发展权价值的大小，因此农地发展权价值受区位条件的强烈影响。在目前的相关定量计算中，对于研究区的建设用地价值常采用平均值，得到的农地发展权价值单一，也使得不同区位农地的发展权补偿差异无法体现。而那些经济发达乡镇往往水土优良，农地集聚且质量高。相对较高生产成本，当地较多的非农机会，使得农民生产经营积极性不高，比较利益的驱动下耕地保护难度大。所以耕地自然质量、区位条件都较高的区域应该给予更多的补偿。城镇土地分等定级从侧面评价了建设用地价值高低，笔者认为应以类似方法对农地潜在的开发利用价值进行评价，对农地发展权定级，分级别计算发展权价值。

       （1）建设用地价值

        建设用地价值随开发用途以及权利状态有多种形式。从开发用途而言，许多学者直接采用工业用地价格，笔者认为城郊农地也有开发为商业、住宅的需求，如现实中的小产权房。另外，一些大城市的向着“一个中心多个卫星城”的模式转变，这意味着商业、住宅分布的向外扩散。所以此处建设用地价值应充分考虑用地类型，按照本区域的发展定位（如以工业还是服务业为主）和土地市场实际情况，确定农地开发为不同类型的建设用地的概率，农转非后建设用地价格应按不同用途取加权平均值。从权利状态而言，我国的农用地只有通过土地一级市场才能进行建设开发，故建设用地价值是土地使用权出让价。

       （2）农地市场价值

       农地市场价值和非市场价值共同构成农地总价值，市场价值是农地的经济生产价值，非市场价值是农地承担的粮食安全价值，生态平衡价值和社会保障价值。笔者认为农地发展权价值测算是农民的实际利益损失，农地非市场价值以粮食安全价值，生态平衡价值是对全体社会而言，农民并未享有这部分价值，而社会保障价值在社会福利制度日益完善以及农作收益微薄的境况下微乎其微。所以在以计算农地发展权价值为前提下，为防止对农民现有收益的无端放大，应采用农地的市场价值。该价值按照《农用地估价规程》，以收益还原法计算。其公式为

P为农地市场价值； A为单位农地年收益（此处假设年收益相同）；r为土地还原率；n取得收益的年限。

        （3）两种价值测算中的年期统一

        农地发展权价值的年期问题。在我国一级土地市场，建设用使用、农地以承包经营权获得都是规定了一定年限。由于土地价值主要是由产权期内的预期收益流之和决定，所以建设用地价值、农地市场价值的计算，都与年期有关。而我国建设用地使用权年期住宅为70年、而农地承包经营权从30年到长久不变。所以计算农地发展权价值时应注意将农地产权年期统一到相应的建设用地。

        （4）确定分享系数

       农民集体对农地发展权价值的分享系数。王永慧，严金明在农用地转建设用地的增值收益分配时，采用了国家和农民各占50%的比例分配。施组送认为可以借鉴行政划拨土地转让时的利益分配方式来改进征地补偿方式，考虑按国家60％、农村集体40％的比例分享农地发展权收益^[10]。笔者认为，征收土地增值税实际上就是国家与土地使用者分享建设用地发展权价值，农地发展权的分享比例可以参考该税税率。该税率为累进税率，即使将四档税金累加，总税金也在土地增值的30%—60%之间。可以此为参考，结合当地的社会经济状况，制定分享比例。

       2实证研究

        本文采取多因子评价法，以《城镇土地定级规程》为指导，构建农地发展权定级指标体系，评价当前农地的区位条件并分出级别，按照下式，求取同一级区农地征用、并按不同用途出让的地块其农地发展权补偿值，按照各用途的开发概率对其补偿值加权平均，得到该级区的最终补偿值。本文以北京市平谷区为例。

        2.1研究区概况及数据来源

        平谷区地处北京东部远郊区，地势北高南低。东北部山区林业、旅游业较为发达；中部低山丘陵区是果品生产基地；西南部冲积平原区是全区经济文化中心和粮食、蔬菜主产地。2009年区内常住人口42.7万，城镇居民人均可支配收入为21757元，农村居民人均纯收入为10872元。由于耕地、人口和产业密集西南区，在经济建设的强劲需求下，该区耕地保护局势紧张。本文以2009年全国第二次土地利用现状调查数据为底图，提取定级对象、指标信息。以1992年平谷区土地利用现状调查数据，平谷村级调查问卷，《平谷新城规划（2005—2020）》，《北京市平谷区统计年鉴2010》为参考资料，确定指标权重并分级赋分。

        2.2农地发展权定级

        本位选取平谷区耕地作为定级对象，其占全区面积的30%，主要分布在西南区峪口、马昌营、马坊、王辛庄、大兴庄、山东庄、东高村、夏各庄等乡镇。考虑到与耕地度量单位亩衔接，采用25*25米的网格作为定级单元。由于农地转建设用地存在多种用途，每种用途的区位要求不同。为了简化研究，本文在选取评价指标时，参考《城镇土地定级》综合定级，同时结合平谷区实际情况进行一定修正。

        以《定级》中给出的指标重要性排序为初步参考，结合下述情况分析，使用层次分析法，得到各定级指标的权重：平谷区是一个城镇化水平不高的远郊区，新城及各镇主镇区往往是该区域的政治经济文化中心，这种高度集聚的布局形式使得这些中心的区位辐射作用非常强；随着京平高速，密三路，顺平路建成以来，极大的缩短了平谷与各城区的距离，加快了经济联系。区内各镇间交通环境的完善，方便了在偏远村庄居住的农民进城打工，快速的物流更促进区域的经济效率。平谷区各镇的基础设施水平不均衡，总体较低，对经济发展的影响较不显著；问卷中显示各村一般建有有学校、影院、健身场地、集市、银行、商店等几类,公用设备不够完善，起到的服务作用较弱；平谷区西南区域人口密度大，人口集聚既能为经济发展提供充沛的劳动力资源，又是消费服务的主要对象，能推动区域的经济发展。平谷一些地区为地震断裂带，泥石流易发区或水源保护区，尽管目前建筑技术的飞跃，使得自然条件对于建设的限制越来越小，但是从安全隐患和生态保护的角度，应对该区限制建设。

表1 农地发展权定级指标表

Table 1 Classification of agricultural land development rights indicators tables

        对于各指标赋分的处理：

        （1）按数据间离散度重分类，赋值。以对外交通便利度赋分为例，首先通过GIS软件计算高速路外各距离段1992年至2009年增加的建设用地面积，建立建设用地分布与距对外交通要道距离的关系，在GIS中以标准差重分类法，即根据每50米距离段内建设用地面积数的离散度来划分。如图1 所示。

图1 1992到2009年增加建设用地与对外交通距离关系

表2 对外交通便利度指标分级表

Table 2 Classification of external transportation index table

采用此法，得到其他各连续型指标分级表。

表3 指标分级表

Table 3 Classification table index

        （2）采用相对值法，归一化处理赋分。基础设施完善度、行政村人口密度、公用设施完备度（用地种类）采用此法分级赋分。

        对各指标的矢量图件进行栅格化，重分类赋分，对所有栅格图进行叠加分析，采用多因素加权求和，计算单元分值。将计算得到的分值图与耕地相叠加，形成整个平谷区农地发展权分值图。按照各分值段下规划新增建设用地的面积分布规律，确定分值段断点，划为6个级别。下图显示平谷区的农地发展权级别。

图2 平谷区耕地发展权等级分布

Figure 2 Pinggu grade distribution of cultivated land in the right to development

表4 平谷区耕地发展权等级分布表

Table 4 Pinggu grade distribution of cultivated land in the development of the righttable

        各级区分布较符合平谷区实际情况，而5、6级区的比例非常少是因为平谷浅山区的耕地早在04年北京退耕还林政策下，大部分已恢复为林地。1到4级所占的比例较大，这是因为平谷三面是山，只在西南冲积平原区分布耕地。而该区是平谷经济发展最繁荣的区域，耕地易被建设占用，耕保难度大。所以应通过农地发展权补偿，平衡耕作与征地两种状态下农民的收益，且应按照上述级别区分类补偿。

        2.3各级别区补偿值

        建设用地价值获取。选取农用地转为建设用地的出让价为基础，进行交易形式和日期的修正。为使计算中的出让数据尽量涵盖所有乡镇，特别是平谷区北部山区的一些乡镇，本文选取了跨时较长的案例，即2005—2010年间平谷区土地出让数据。案例存在挂牌出让和协议出让两种形式，由于不同交易方式下价格差距较大，为了价格之间具有可比性，按照《不动产估价》^[11]中的交易形式情况指数表进行修正。此处认为挂牌出让为正常交易。

表5 交易形式情况指数表

Table 5 Index Table of trading conditions in the form

注：资料来源：《不动产估价》

        土地价格因为供求关系的变化而随着时间波动，即使相似的区位条件，2005年与2010年的地价相差甚远，从而应进行交易日期修正。由于目前北京的地价指数只颁布到2009年，故本文中将2005—2008年的出让价格全部修正到了2009年。2009年与2010年的价格波动此处忽略。

表6 北京地价指数情况一览表

Table 6 List of Beijing Land Price Index in the situation

注：资料来源：中国城市地价动态监测网

        农地市场价值获取。相比建设用地价值，地块间的农地市场价值差别较小。故简化农地年收益计算，根据《平谷区农用地分等技术报告》确定的标准耕作制度及指定作物，在北部山地区以春玉米一年一熟计算收益；南部平原区以冬小麦和夏玉米一年两熟计算。参考《全国农产品成本收益资料汇编》（2010）河北省玉米直接生产经营纯收益为285.37元/亩，小麦218.84元/亩，得到平谷北部山地区农地年收益 285.37元/亩，南部平原区为504.21元/亩。土地还原率一般取5%，以收益还原法计算农地市场价值。

        土地一级开发成本。开发商的开发费用及利润，对于政府而言就是出让地块的一级开发成本。该成本一般占到了出让价格的26%~33%,本文计算中取平均值30%。

        按农民集体分享比例为30%—60%分别计算农地发展权补偿值，得到区间补偿值。

        对于不同开发用途计算得到的发展权补偿值，测算农地潜在用途的开发概率，实际中按照收集的出让数据中平谷区工商住、综合用地的出让频率：61%，13%13%13%得到。以此比例作为发展权补偿值的取值权重，加权平均得到每一级区的补偿值。如下表所示：

表7 平谷区农地发展权补偿额表

Table 7 Pinggu agricultural land development rights compensation table

        位于一、二级区的乡镇：平谷镇作为平谷区的卫星城所在地，是全区最为繁华的地区，而一级区域的其他乡镇包围在平谷镇周边，是城市化的外围空间；位于三级区的乡镇，处于卫星城第二圈层外，且地势较为平坦的地区，位于第四级区的乡镇，镇域内多深山，地势起伏，属于偏远地区。

       3结论和讨论

        基于农地发展权对农户进行补偿，可按区位条件进行分级别的补偿，在经济发达的区域耕地保护压力较大，在保留耕地的同时遭受的机会损失也最多，补偿可较高。在欠发达区域其耕地保护的机会成本小，可适当补偿。

        本文有待讨论的问题还很多。例如鉴于上述问题，探讨每年每亩的补偿值计量可能会更为实用，实际补偿中产权主体——农民集体与农民的利益分配问题也值得。

参考文献

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