土地流转改革浅谈

 北京市土地整理储备中心怀柔区分中心李星

摘要：土地是农民赖以生存的基础，从“大锅饭”到家庭联产承包责任制，土地改革一直在不断的变化。土地流转的产生为农民带来了收入，同时也带来了许多问题，农民的权利得不到良好的维护，政府对农用地、建设用地流转未能做到行之有效的监管，土地得不到集约利用，招商引资困难，城乡发展差距拉大，针对农用地流转和建设用地流转的内容，浅谈一下土地流转改革的对策。

关键词：土地流转；农用地；建设用地

    一、土地流转的概念与发展进程

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转具有以下五大模式：土地互换、出租、入股、宅基地换住房，承包地换社保、“股份＋合作”。其中最为普遍的是出租。

1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，宣布在全国“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。
    从1953年起，国家开始对农业进行社会主义改造。1955年下半年，加快了农业合作化的步伐，全国掀起农业合作化高潮。1956年底，我国对农业的社会主义改造基本完成，社会主义的新型生产关系在农村确立，社会主义制度在农村基本建立。
    1958年8月，中央政治局会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》认为人民公社是指导农民加速社会主义建设、提前建成社会主义和逐步向共产主义过渡最好的组织形式。人民公社实行“三化”：组织军事化、行动战斗化和生活集体化，大搞“一大二公”和“一平二调”。大规模集体所有制，平均分配。

1978年，我国开始实行家庭联产承包责任制，实现了农村土地所有权与使用经营权的分离，家庭联产承包责任对我国农业生产和发展起到显著的激励作用，但随着激励作用逐渐释放，家庭联产承包责任制在现代化农业规模化、专业化的特点下弊端已经显现。

从20世纪90年代中期农村开始出现自发性土地流转，我国在有些地区开始农村土地流转试点，近十年来，我国农村土地流转数量进一步扩大，土地流转规模呈上升趋势，出现了代耕、换耕、转包转让、出租以及公司加农户等多种土地流转形式。

2008年10月9日到10月12日，十七届三中全会召开，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

2009年12月31日《2010年中央一号文件》是中共中央国务院《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 》明确指出，要“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”。

二、北京市土地流转发展过程

2008年北京市启动土地流转政策的调研。

2009年北京市土地流转信息平台开通，市农委着手土地流转政策的起草。
    2010年5月17日发布《关于进一步规范本市农村土地承包经营权流转工作的若干意见》。意见规定，流转期限超过5年的，应当建立价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。

   三、农用地流转的现状与改革

   (一）、农用地流转的现状

农村土地使用权主要表现为土地承包经营权，它是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性与市场经济的发展不相适应。我国农用地流转经历了从农村基层组织到农户，再从农户转移到其他经营者的一个过程，两个阶段表现出两种不同效果：一是土地表现为一种生产资料，由集体所有分化为农户占有，农户获得使用权和生产经营权；二是土地表现为一种资本或商品，具有交换价值。近几年，农用地流转的发展势头明显加快，形式也多种多样，有农用地互换、有偿转包、业主租赁、分季节流转、农用地入股、建立农用地流转信息平台等方式，有力推动了农村经济社会发展。农用地流转是社会经济发展的必然趋势。农用地的流转有效地促进了农业产业结构调整，是优化土地资源配置，实现农用地规模经营与集约经营的有效途径。

   （二）、农用地流转改革

针对农用地流转现在的发展状况，也并不能完全解决农民的生活状态，农户在农用地流转中主体地位也未能得到保证，农民合法权益得不到落实。农用地流转市场发育还不够完善，农用地市场处于形成的初级阶段，发育滞后，还没有形成完善的市场体系，市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大，竞争不足，价格机制不能充分发挥作用。其外相关的法律不健全，致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。基于以上原因，就农用地流转改革提出几点微薄意见：

    1、建立农村社会保障体系

建立农村社会保障体系，可以减少农民对农用地的依赖性，使农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件，从根本上增强农民离土的安全感。建立完善的多层次的农村社会保障体系，包括农村合作医疗制度、养老保险、子女教育、最低生活保障、等方面，可以有效地减轻农民的生活负担，为农民解决后顾之忧。

    2、加强农用地流转信息平台的建设及相关中介服务机构的建设。

随着信息化时代的来临，政府积极探索构建农用地流转信息平台，把农用地的供给和需求全部量化，交易价格做到公平公正公开，加大宣传力度，为农民农用地流转提供有效的信息服务方式。定期组办交流会，养殖大户或者种植大户可以把自己的经验教训传授给其他人。中介服务机构可以在农用地流转市场向农户提供生产性、流通性以及金融性服务，对交易过程中产生的民事纠纷，可以进行调解，把矛盾化解在基层。

    3、进行农用地整理，为农用地流转创造条件

土地作为一种特殊的资源，它是不可再生的。通过土地整理复垦出来的土地，经过平整土地，改良土壤后加以利用，使之有了种植的条件，提高了农用地的数量，为农用地流转创造了基础，为种植大户、农业龙头企业提供有利条件。确保整理复垦后的土地“农地农用”、“农地农民用”。

    4、加大检查力度，定期巡查，制定统一的农用地流转合同文本

政府部门牵头定期对农用地流转进行整体排查，并建立巡查记录，对农用地流转后的使用情况进行追踪。严格控制18亿亩耕地红线不被侵占，严格控制非粮化流转、非农化流转、土地闲置等情况的发生。根据不同地方，不同土地等级，不用流转模式分别制定统一的农用地流转合同。对一些耕种用流转土地土壤成分构成的检测，造成土壤构成变化巨大的应提供补偿费用。

    5、建立健全完善农用地流转政策法律法规体系

现行的《土地管理法》与《农村土地承包法》存在矛盾。有必要对《土地管理法》进行适当的修改。需要研究制定相关的法律法规，对农村土地承包经营权的法律基础进行确认和保护，对农用地流转的内涵、形式、运作程序、监督控制及相应的法律后果作出明确、系统的界定。

    四、农村建设用地流转的现状与改革

   （一）、北京农村集体建设用地流转的现状

农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等方式，将集体建设用地的使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为，既包括集体建设用地的初次流转，也包括再次流转。农村集体建设用地流转主要包括租赁、转让、联营、土地使用权入股等多种形式。近年来兴建各类开发区和工业大院，其招商引资、开办企业的用地大都采取流转方式。在各种流转方式中，以出租为主，其流转金额占总数的82%，如昌平区郑各庄村、平谷区东鹿角村、怀柔区大中富乐工业园区、通州区小堡村都是通过出租进行流转。目前，农村集体建设用地流转的用途主要可以划分为工业生产用地、商业服务用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等多种类型。土地流转价格主要分为年租金和一次性流转费两种，土地流转价格因区域和用途不同差异较大（如表一：不同区域不同用途流转费用）。农民取得集体土地流转收益的形式有流转协议、按股分红、一次性流转费用等。

表一：不同区域不同用途流转费用

   （二）、农村集体建设用地流转改革

农村集体建设用地的流转，对推动郊区工业化、城镇化进程，促进远郊区县社会经济发展产生了一定的影响，有利于提高农民收入。在充分肯定重要作用的同时，也看到流转过程中存在着需要解决的问题，针对问题提出了以下几点改革建议：
    1、对农村建设用地确权发证，使产权更加清晰明了：

农村建设用地确权发证将加速土地流转，明确地块的权属、四至、位置、面积大小等，使产权更加明晰没有纠纷，收回超占土地，目前全市集体建设用地的基础数据比较薄弱，政府不能及时掌握集体建设用地使用的情况，无法对其流转和使用进行有效的管理和规范。对于明晰后的土地流转时要规定，不得建商品住宅、高尔夫球场、别墅等以及不符合国家产业规划的项目。

    2、旧村改造和“空心村”的整治，整合土地集约利用建设用地。

将农村内旧村和“空心村”进行改造，拆平房建楼房，向空间要地，新建配套设施。通过实施“迁村并点”“村庄合并”，对人口少、布局零散、土地利用率不高以及基础设施不完善的村庄进行整合，集中建设中心村或农村社区；土地整合后挖潜盘活农村集体建设用地，保障农村建设用地的供求量，促进土地集约节约利用，加大招商引资的力度，为农民提供就业渠道，增加了农民的收入。

    3、金融机构的介入，帮助企业解决投资的后顾之忧。

要想招商引资企业在农村“入住”，解决建设用地的需求是一方面，更重要的是投资资金。给企业提供更多的融资渠道，出台适合企业发展的优惠政策。贷款利息减免、减少资金流通的环节、缩短办事程序等都会给企业带来极大的便利。农村集体建设用地流转在金融机构的帮助下，不仅使企业降低了投资风险，更重要的使地方区域经济得到了提升，老百姓有了实惠，这样使双方的利益到了共赢，这样的共赢带来的效应，是推动土地流转的强大驱动力。

    4、加强相关政策、法律法规内容的制定，进一步完善流转市场。

农村集体建设用地流转办法还再进一步的制定中，还没有得到进一步的完善，在此过程中发生的违法违规的现象时有发生，不按照乡镇规划选址，未办理农地转为建设用地的审批手续，未经规划和土地部门批准等，以及在流转过程中没有规范的合同文本，协议缺乏必要的法律法规支持，执行协议没有保障，进一步完善法律法规，使农民的权益在建设用地流转过程中得到充足的保护。

    5、政府加大对集体建设用地流转和利用的有效管理

规划、国土、发改、建设等职能部门在推进集体建设用地改革工作上，应做到政策配套和工作协调沟通。如城市总体规划和土地利用总体规划缺乏衔接；在农村集体建设项目用地审批上，由于各个部门政策不协调，造成审批周期长，制约多，项目难以落实等问题。

    五、结论

    目前，在北京市通州区已经率先建立了农村土地流转指导价格评估机制，为土地流转方和需求方提供价格指导服务，46%的农民承包土地已经进行了承包经营权流转，此外多个区县也相继开通了流转信息网，为土地流转提供了便捷的条件。2010年11月11日温家宝总理主持召开国务院常务会议，会议强调了涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。由此可见，农民的权益越来越能够得到保证。相信在不久的将来会在合适的时间出台流转政策，沿着不得改变集体所有性质、不得改变农业用途、不得损害农民的利益来规范土地流转的方向，引导土地流转市场走向成熟。上文对土地流转改革问题的分析只是一个初步的探讨，远非完善，还需要大家集思广益为土地流转市场的成熟、有序做出贡献。

参考文献

1、徐勇，赵永茂：《土地流转与乡村治理——两岸的研究》，社会科学文献出版社，2010年2月。
2、《河北农业科学》2008年第九期,《空心村整理问题分析》。