大力推进土地整理 助推新农村建设
北京市土地整理储备中心怀柔区分中心 李丽
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出了“建设社会主义新农村”的宏伟目标，并将“搞好土地整理”作为推进现代农业建设，提高农业综合生产能力，发展高产、优质高效、生态、安全农业，确保国家粮食安全的重要内容。做好土地整理工作，就是与党中央保持一致，就是维护好最广大人民群众的根本利益，就是全心全意为人民服务。
近年来，怀柔区认真贯彻落实国发28、31号文件及2006、2007“两个中央一号文件”精神，紧紧围绕“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，贯彻“在保护中开发，在开发中保护”的方针，从实际出发，因地制宜地开展土地整理，努力实现土地利用的经济、社会、生态效益三统一，促进节约和集约用地，积极保护和改善生态环境，切实把土地整理工作作为推进区域经济发展和社会主义新农村建设的重要举措，作为解决保障发展经济用地和解决“三农”问题的德政工程、民心工程来抓。
一、怀柔区土地整理工作的现状
为保障怀柔区国民经济和社会发展的用地需要，缓解土地供需矛盾，全区大力推进土地整理，加强土地复垦，适度开发宜农未利用土地资源，不仅推动了土地利用的合理开发、整治和保护，提高了土地利用效率，而且对怀柔区实施粮食安全战略和可持续发展，以及促进社会特别是农村的稳定和发展具有很大的社会效益。在开展土地开发整理中，坚持科学规划、精心实施、全力推进，积极扩大融资渠道，多方协调，争取上级多扶持、多立项。在运作过程中严格管理，确保工程的规范运作，公开、公平、公正，阳光、责任、透明，真正把这件利国利民的好事办好。
1999年以来，怀柔区利用区政府财政投资完成土地开发复垦项目97个，新增耕地面积13260亩；因征（占）用土地补充耕地564亩，收缴耕地开垦费5500.00万元。截止到目前，已出库8848亩，其中怀柔区使用5648亩，为区外提供3200亩。不断加大现有建设用地整理力度，提高土地利用程度和利用效益，取得了显著的成效。一是农用地利用结构和布局逐步向实现集约、高效的现代化郊区型农业转变。在改善生态环境、强化园地、林地内涵改造的同时，林木覆盖率(含灌木林)达到75%左右。二是统筹安排卫星城、小城镇、旅游开发、基础设施等建设用地，积极为怀柔区经济社会发展提供用地保障。三是开展土地整理复垦，开发适宜的后备资源，全区土地开发、整理、复垦总量达到3.5万亩。四是整治农田、河滩地，确保水土流失及水土污染得到有效治理，实现土地利用结构合理调整，生态环境进一步改善,全区土地利用率提高4.24%，有力地支持了怀柔区的社会主义新农村建设。
特别是新一轮《怀柔区土地利用总体规划(2010-2020)》对建设用地实行总建设规模控制，怀柔区现有建设用地总规模是122.87平方公里，到2020年建设用地总规模必须控制在148平方公里之内，实际上在十年内的可利用指标仅为25.13平方公里，其中还包括违法建设占用的建设用地，这在客观上给土地整理工作提出了更高的要求，带来了更大的压力。
二、土地整理对社会主义新农村建设的意义
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出，建设社会主义新农村的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。从建设社会主义新农村的20字方针看，新农村建设既包括生产、生活等硬建设，也包括乡风、民主等软建设。搞好农村土地整理，不仅是实现新农村硬建设目标的重点内容，同时也能有力地促进软建设目标的顺利实现，对推动社会主义新农村建设具有十分重大的意义。
(一)土地整理是贯彻《土地管理法》和做好三农工作的重要举措
《土地管理法》第四十一条明确规定；“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应对采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”2008 年中央1号文件《党中央国务院关于加强农业基础建设若干意见》也指出：“土地出让收入用于农村的投入，要重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设、继续增加投入，加大力度改造中低产田。”这些精神既为土地整理工作指明了方向，也明确了土地整理对做好三农工作，促进社会主义新农村建设的重要意义。
(二)土地整理是统筹城乡发展、解决土地利用问题的必然选择
2005年10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作。“挂钩”的实质是通过农村建设用地的整理、迁移，实现城乡用地布局的调整和优化。怀柔区人多地少，耕地后备资源不足，不断增加的人口的吃饭问题与工业化、城市化过程中占用土地的矛盾十分突出，土地利用面临严峻的问题。因此，必须引起高度重视，做好土地整理工作。一方面，通过农地的整理，可增加有效耕地面积；另一方面，通过非农地整理，有效挖掘存量土地潜力来提供城市建设用地，控制城市外延。同时，根据农村建设“三集中”原则，积极引导农民到集中居住区和中心村建房，组建农民新型社区，逐步把农民转化为市民，加快了农村城市化步伐。对整理项目区的田、水、路、林、村进行综合整治，按照农业生产条件的要求，改善水利灌排设施和农村交通设施，使项目区逐渐呈现出“田成网、路相通、渠相连、住集中、树成行”的社会主义新农村景象。
(三)土地整理是促进农村经济发展的有效途径
通过土地整理，一方面提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，使农业生产条件得到了极大改善，农业产出率也因此得到极大的提高，同时也降低了农业生产成本，增加了农民收入。另一方面，推进了土地向规模经营集中，促进了土地资源转化为土地资产，使农民从土地上解放出来，就地转化为农业产业工人，促进了农业增效和农民增收。2004年以来，怀柔区完成土地开发整理项目竣工验收工作5个，建设总规模1658亩，增加耕地面积1596亩；完成土地开发整理项目技术验收工作9个，建设总规模8629亩，增加耕地面积1741亩；完成怀北镇土地整理项目工程建设任务，项目建设规模2570亩，增加耕地面积211亩；完成土地开发整理项目立项申报工作4个，项目建设总规模约4200亩，增加耕地面积约1500亩，为怀柔区的耕地占补平衡作出了积极贡献，有效的土地供应在一定程度上缓解了土地供需矛盾，促进了农村经济发展。
(四)建设和谐的社会主义新农村的重要手段
调整土地权属关系是实施土地整理的一项重要任务。通过权属调整，既方便了生产的统一管理，又有效保护了农民权益，减少了群众之间的矛盾，促进了农村和谐社会的建设。此外，通过土地整理、农民集中居住，项目区干部群众亲眼目睹、亲身体验到以土地整理为载体推进城乡一体化、建设社会主义新农村带来的巨大变化，实施过程中也增加了农民的参与意识和民主意识，使他们的精神面貌焕然一新，物质生活水平的提高也带动了精神文化生活的提高，有力地促进了农村精神文明建设和民主政治建设。
三、做法和体会
(一)各级重视，行政推动，形成工作合力
土地复垦整理是一项功在当代，利在千秋的系统工程，它的实施必须要有各级领导的高度重视和强有力的行政推动。怀柔区各级把土地复垦整理，优化土地资源配置，做为促进科学发展的重要抓手，层层统一思想，放上各级政府的议事日程，做到项目到人，措施到人，工程质量到人。为了推动面上工作的开展，区政府每年都要召开土地复垦开发整理现场交流会，及时总结经验教训，现场解决问题，推广好的做法和经验。从怀柔区已经实施的几个重要项目情况看，之所以进度快、标准高、效果好，这都与领导的重视，各级的认识到位，行政的有力推动密不可分。
(二)加强宣传，群众参与，营造良好的社会氛围
土地复垦整理是一项庞大的社会工程，涉及千家万户的利益，要把好事做好，必须争取群众的理解与支持。为此，怀柔区在每个复垦项目和土地整理项目上马前，都充分利用各种媒体和多种手段进行广泛宣传，向群众讲清道理，征求意见，公告内容，争取他们的拥护与参与。同时还把土地复垦整理作为一件实事工程和致富工程，让群众真正看到土地复垦整理不是一种表面形式工程，而是能带来实惠的工程。通过宣传教育，逐步使群众从不关心到关心，从不参与到积极参与，同时也为整个工作营造了良好的社会氛围。
(三)科学决策，当好参谋，实现土地整理规划蓝图
在全面推进土地复垦整理的过程中，必须科学搞好规划，当好决策参谋。近几年，怀柔区积极投入人力、财力、物力，在完成土地资源调查的基础上，制定了新一轮土地复垦开发整理专项规划和年度实施计划，为复垦整理提供科学依据。并专门制定落实具体指标，层层分解，逐级签订责任状，确保年度计划的完成。同时，还严格按照相关政策，及时指导业务工作，使怀柔区的土地复垦整理工作有序开展。
(四)制定规划，认真验收，促进生态环境改善
在充分争取意见，讨论整理的前提下，制定具体详实的专项土地整理规划。在编制专项规划具体安排土地整理、复垦、开发重点项目基础上，以小流域为单元，加大水土流失治理力度，加快怀柔山区林业保护体系建设，提高水源涵养水平；同时在土地整理、复垦、开发项目验收时严把质量关，凡是对土地生态环境有不利影响的项目一律不予立项。这些项目的验收，既配合土地资源保护、土地生态环境建设和农业结构调整，又促进了生态环境改善和农村经济发展，同时也是规划实施所取得的良好环境效益的体现。
(五)严格要求，规范管理，努力提升土地整理工作水平
一是健全完善制度，规范运作管理。为了加强土地复垦整理，搞好项目实施，区政府下发了《关于大力开展土地复垦开发整理，促进经济可持续发展的意见》，并针对具体要求，由国土部门和财政部门联合下发了《省以上投资土地开发整理项目实施管理办法及专项资金管理要求的通知》等一批文件，规范土地复垦整理的运作管理。同时还从实际出发，全区建立了耕地占补平衡项目库管理制度，对补充耕地进行定量、定位和定时管理，从微观上落实“占一补一”的任务。通过这些制度的建立，做到了土地整理工作有章可循、有法可依。二是严格资金管理，确保项目顺利实施。土地复垦整理工作涉及的资金量巨大，项目资金管理的好坏，直接影响到项目的实施。为此，怀柔区严格按照项目资金管理的要求，进一步了对项目资金的支出范围，会计核算，拨付程序，并对项目审计和竣工验收作了明确细致的规定。做到了专人负责、专户、专帐核算，在资金拨付时真正做到项目资金收有凭，支有据，确保土地整理专项资金能够专款专用。三是为保证复垦整理质量，达到验收要求，严格复垦整理项目的全程管理，抓好项目实施，坚持实行定期检查验收制度，发现问题，及时指出，限期改正。几年来，耕地占补项目验收合格率都在95%以上，有效提升了土地整理工作水平。
四、当前怀柔区土地整理中存在的问题及对策措施
(一)当前怀柔区土地整理中存在的主要问题
1.部分镇乡村干部对土地整理重要性认识不够深刻
部分乡镇、村领导干部在项目选址、规划设计前期，领导干部对项目期望值过高，希望从项目运作中获得一定工作经费，增添自己政绩，因此争取项目的积极性较高。到了项目施工阶段，由于土地整理项目投资有限及对项目资金使用上的严格监控，加之土地整理项目在实施过程中出现许多难以处理和协调的矛盾，部分领导干部产生失望心理。期望值达不到，工作量却成倍增加，导致他们在项目施工过程中积极性下降，顺利施工难以保障，项目实施难度增大。
2.村民个人承包造成土地造成权属调整不够顺畅
要实现土地整理目的，满足土地整理要求，必须对项目区内沟、渠、田、林、路、村进行统一规划，综合整治，必然要打破原有土地所有权界线和土地承包经营权界线。由于土地都由个人承包，项目竣工验收后土地承包经营权的调整和重划存在许多难以预料的困难，延误了土地整理项目实施进度。
3.各部门协调不够得力
土地整理涉及到农业、林业、水务、环保等多部门，特别是项目前期论证阶段，需要以上部门出具相关意见才能给予立项。目前，由于各部门之间沟通协调机制不够顺畅，造成项目在立项过程中出现一些问题。
4.土地整理的潜力逐渐不足
随着土地整理工作的开展，大面积潜力足的地块相继完工，边角地、中低产田的整理难度会增加，整理成本也随之增大。
(二)对策措施
农村土地整理是一项综合性的社会系统工程，涉及面广，政策性强，群众参与人数多，尤其需要我们在目的性、科学性、规范性方面进一步提高认识，强化措施，创新机制，全面落实。
1.加强组织领导，深化对土地整理工作的整体认识
土地整理不仅仅是国土资源部门的事情，而是涉及到资金投入、水土保持、环境保护等诸多方面，因此，要把土地整理工作纳入政府工作的重要议事日程，实行行政首长负责制的措施。要进一步加强理论研究，发挥规划的龙头作用，增强科学性，充分挖掘土地后备资源的潜力。要选调专业人员组成工作班子，专职负责土地整理的实施，并加强对实施机构的监督考核。
2.完善措施，搞好项目施工建设
一是要建立土地整理责任制度。建立严格的考核制度，落实责任制，层层签订目标责任书，做到目标明确、责任到人、管理到位。在项目组织实施上采用招标承包办法，引入市场机制，推行工程招投标制、施工监理制、合同管理制等实行工程质量负责制。二是加强项目实施管理。实施土地开发整理项目管理是土地整理的重要环节，直接决定着项目建设的成败和质量。因此要在项目管理的各个环节推行不同形式的质量目标管理责任制，如项目法人制、招投标制、工程监理制等现代管理办法，同时要加大土地整理项目执行中的检查力度，使各项规章制度得以贯彻落实。三是应制定或明确项目建设质量标准和检查办法，对土地平整、耕作层、农田水利设施、田间道路等的工程质量做出明确的规定，对土地开发整理项目立项标准、立项程序、项目实施、验收标准、项目材料及建档要求等，以规划性文件进行规定，推进项目的规范化管理。
3.扩大融资渠道，实现投资主体多元化
土地开发整理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道，从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。
4.注重权属管理，保障农民利益
搞好土地权属管理，保障农民利益，确保开发整理后土地的有效利用是巩固开发整理成果的必然要求。土地权属确定、调整、审核、登记和发证等涉及的法律法规多，内容广泛，在具体调整权属时，要把握好依法、自愿、稳定性，土地置换、合同约定等原则。在适当考虑人口因素的前提下，将开发投入与成果分配直接挂钩，人口数量和投入的劳动在分配新增耕地时分别占一定的比重。因地制宜实行“按人分配”、“按工分配”、“集体支配”等多种调整权属方式。
5.强化程序意识，增强土地整理工作规范性
土地整理是真正为民办实事的工程，能否经得起历史的检验，关键看我们是不是切实地负起责任，严格地按照客观规律和政策、法律的要求办事。程序是规范性的保证，严格的监管措施必须通过一定的程序来实现。土地整理和标准农田建设时间紧、任务重，各镇乡要严格执行政府统一组织，国土部门为主实施，农、林、水、财政、审计、监察等部门密切配合，全程参与的项目评审、监督、验收制度，提高土地整理规范化水平。要严格按照各项规程，加强项目施工过程中的质量管理、进度管理、技术管理、成本控制、安全生产、资料管理等各个环节的监管，确保整理项目保质保量完成。
6.进一步完善土地利用专项规划
要深入开展专项规划研究，进一步完善怀柔区基本农田保护、城镇建设用地规模控制、土地开发整理等专项规划，确定基于粮食安全的、基于生态保护与环境整治的、基于城市化的土地开发整理重点区域和重大工程，建立健全土地整理的投入补偿机制，提高土地集约利用程度。