关于土地储备融资问题的探讨
北京市土地整理储备中心石景山区分中心王莹
土地储备是一项需要大量资金支持的工作，但长期以来围绕着土地储备和一级开发制度所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。目前在土地储备和一级开发的资金构成方面，主要是银行信贷，由于种种原因，银行信贷的融资方式风险较大。
比如土地储备中心作为贷款主体，其还款能力取决于政府对经营性用地的运营收入。贷款多以短期为主，一般为一至二年。当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款。如果遇到土地调控，一些地区出现经营性用地招、拍、挂价格低于底价、政府土地出让收入剧减的严峻局面，无疑加大了还贷的风险。
针对这种情况，主要的对策还是加大土地储备的融资渠道，目前可以借鉴的有以下几种：
1．土地一级开发地方政府债券
地方政府债券是由地方政府发行的债券，其目的在于筹集资金，用于当地开发公共设施建设。在2001年土地储备和一级开发制度实施后，土地储备行为的性质是一种政府行为，因此，通过发行政府债券的方式来获得土地储备资金是适合的。也应该是政府进行土地储备融资的重要途径。
一般地说，地方政府债券划分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券由地方政府发行，以发行者的征税能力作保证，发行此种债券往往为了修建公路、市政设施等；收益债券是由地方政府的某一机构发行，以所建或所投项目本身的收益来偿还债券，多用于修建医院、大学、港口等项目。从这种划分可以看出，后者，即收益债券比较适合土地储备融资，也就是由土地储备中心来发行某一区域的一级开发债券，用该区域地块所获得的收益来偿还融资本息。采取这种方式至少有三方面的好处：
第一，地方政府债券的信誉度往往较高，本息安全较有保障，而且流通性好，变现能力强，投资人比较乐于接受，换句话说，债券销售前景看好。
第二，地方政府可以通过发行债券的规模，来调节当地土地市场的供应量、供应结构和供应价格，起到宏观调控的作用。
第三，地方政府债券可以由土地被征用人、被拆迁人优先购买，这样可以使他们享受土地未来价值增长所带来的收益，使拆迁等工作易于进行。
2.土地资产证券化
借鉴香港的经验，实施土地资产证券化，推行《换地权益书》制度，不失为当前解决土地储备融资的一条重要思路。从产生的背景来看，换地权益书是政府在城市化的推进过程中，为了解决征地资金不足，以政府信用为担保，向土地占有者发行的有价凭证。就其法律地位而言，《换地权益书》反映的是一种政府与土地占有者之间的债权与债务的关系。《换地权益书》代表了被征收土地的收益权和使用权，其价格等同于发放时所代表的土地价格。《换地权益书》可以在不同的主体之间流通，但与地方政府债券不同，《换地权益书》具有特异性，其发行和价格对应于特定土地，并且成为其交换的依据，这一事实也限定了《换地权益书》的交易范围。
实施《换地权益书》制度的意义显然是非常巨大的。若能以有效、等价的《换地权益书》换回闲置土地，无疑对政府、土地占用者以及相关第三方都有好处。
3．发行信托计划
目前进入土地储备和一级开发领域的主要是房地产信托。目前房地产信托计划的形式主要有两种：贷款型信托，由于受银监会要求此类信托计划比照商业银行房地产贷款标准执行，因此贷款型信托资金难以进入土地储备和一级开发领域，实际上已逐步萎缩；股权证券化信托，由信托公司向不特定的社会投资者募集资金，收购开发商股权，并以开发商转让或溢价回购股权作为收益保证。待具备房地产开发条件后再向商业银行融资解决项目后续资金缺口，待项目进入销售期后，通过销售回款结利后逐步溢价回购信托公司股权。
发行信托计划是目前除了银行信贷以外，介入土地一级开发领域最多的一种融资途径，相信在未来的发展中会越来越凸显其重要性和灵活性。
4.房地产投资信托基金（REITS）
目前，境外房地产投资基金在境内的运作主要采取了直接购买物业、进行项目合作、直接参股等三种模式。其中，后两种模式主要是通过成立外商房地产投资企业进行项目开发，而开发内容中非常重要的一部分就是土地一级开发。如新加坡GIC基金是亚洲著名的投资基金，国内某置业公司通过与该海外投资基金的合作，避开了国内银行土地储备和一级开发融资方面的瓶颈，实现了一级开发和二级开发在融资上的联动，取得了较好的开发业绩。因此，可以预见，引入REITS进入我国土地储备和一级开发中，必将是今后提供土地储备资金的重要途径之一。
由于土地储备开发的资金主要来源还是依靠商业银行贷款，虽然各商业银行对政府的土地储备和一级开发的贷款从贷款方式、审批程序以及利率方面都给予了一定的方便和优惠，但与实际的资金需求量相比，不仅面比较窄，而且量也相对小，且存在一定的政策风险。特别是央行121号文件以后，这种政策风险已经显现，而多渠道、多形式融资的探索相对还比较弱。因此，今后需加强运用各种形式筹措土地储备资金来更好的做好土地储备工作。