公租房——中国特色民生解决方案
北京市土地整理储备中心西城分中心 刘晨松 孙朝
近年来随着廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造力度的逐步加大，城市低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入家庭无力通过市场手段获取住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工阶段性住房支付能力不足这一矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。在2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：“要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。”这场对话是第一次将“夹心层”的苦涩如此高规格地铺陈于公共视野之中，也第一次给出了清晰的解决路径。
2010年6月由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）正式对外发布。《指导意见》的出台是满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求，也是进一步完善住房供应体系和住房社会保障体系的关键。
《指导意见》要求强调：
1.公租房本着政府组织，社会参与；因地制宜，分别决策；统筹规划，分步实施的原则进行推广。公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民政府应当引导各类投资主体建设公共租赁住房,面向用工单位或园区就业人员出租。强调新建公共租赁住房主要满足基本的居住需求，成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。
2.新建公共租赁住房要科学规划,合理布局,尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域,同步做好小区内外的市政配套设施建设。
3.发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制。对存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的,要依法依纪严肃追究相关的单位和人员的责任。政府投资建设公共租赁住房的租金收入,专项用于偿还公共租赁住房贷款,以及公共租赁住房的维护、管理和投资补助。
4.发展公租房要建立健全监督机制，实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制。市、县人民政府要建立健全公共租赁住房申请、审核、公示、轮候、配租和租后管理制度。使公租房真正解决“夹心层”住房之苦。
5.公共租赁住房的供应对象是本市中低收入住房困难家庭，具体包括已通过廉租房、经适房、限价房资格审核尚在轮候的家庭，以及其他住房困难家庭。未来公共租赁房将实行公开的轮候配租制度。和其他政策房相同，符合条件的家庭可优先配租。即：符合廉租房、经适房和限价房条件，家庭中有60岁（含）以上的老人、患大病人员、残疾人员、复转军人、优抚对象或属重点工程拆迁的，可优先配租。公共租赁住房的租金标准本着保本微利的原则进行收取，并结合承租家庭负担能力和同类地段类似房屋市场租金，一定比例下浮确定公共租赁住房的租金。
《指导意见》分别从租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理几个方面对公租房进行了规范，扩大了住房租赁市场、同时也进一步完善了住房体制，其具体意义体现在一下几个方面。
1.公租房进一步完善了我国的保障性住房体系
廉租房的推出解决了符合城镇居民最低生活保障标准人口的住房难问题，为住房困难的家庭提供了一种社会保障性质的住房；经济适用房作为一种具有社会保障性质的商品住房，解决了中等及低收入家庭的住房难问题；而商品房则解决了中高收入人群的住房问题。而对与那些收入不低但没有继续，买不起房又租不到便宜稳定的房的“夹心层”群体而言，公租房的推出无疑为他们解决了燃眉之急。公租房的提出填补了我国保障性住房体系中这部分群体所处的“空白区”，使得保证性住房体系覆盖的范围更广，受益人群更多。这既是对我国住房保障体系的完善，同时也是房地产调控中政府保民生思想的再度提升。
2.公租房抑制投机行为稳定地产市场
公租房是调节房市供求的“缓冲器”。随着大量公租房的逐渐上市，将会直接影响房屋租赁市场，进行抑制投资性或投机性需求，有利于遏制房价飞涨，稳定房地产市场。公租房的上市，会把“夹心层”人群吸引过去，有利于引导更多人转变住房观念，从而使商品房市场上的需求减少，抑制部分投资性或投机性购房需求，稳定房价。而对于房地产商而言，公租房作为中低端产品，势必会挤占一定的市场空间，这样就促使开发商寻找公租房没有覆盖的产品类型，专心做优质高价房，会使中高端产品市场竞争更加充分，性价比更高，减少房地产市场的政策硬伤。公租房作为一种新的住房供应类型，有利于调控房屋市场出租价格，抑制部分投资性购房需求，同时间接地抑制房价过快上涨，缓解中低收入家庭的资金压力，促进整体房价保持在合理水平，有利于老百姓缩短购房期限。
3.公租房是一种被循环利用的资源
公租房主要针对的人群是那些拥有比较稳定的工作，并且收入处于上升期，未来或许有能力解决买房问题的人，公租房有效的起到缓解这些人暂时性购房难的问题。当公租房承租者存够钱可以买房的时候，需退还承租的公租房，给后来符合条件的群体承租。这样公租房就会被循环利用，避免了经济适用房经过一次配售后就退出保障性住房体系的弊端，最大限度的利用了保障性住房资源。
尽管公租房在分流市场、扩大投资渠道以及适用对象上都有很大优势，但不可回避的是，公租房在租赁管理、监督管理等方面仍然存在问题。具体表现在以下几个方面：
1.宜居性问题
公租房的选址问题一直是很多人关注的问题，公租房交通是否便利、配套基础设施是否完备、环境是否宜居成为公租房能否顺利推广的一个重要环节。在综合考虑多种因素后，本人认为公租房的选址应该考虑到以下几方面：
首先，公租房应选在交通便利的地段，以公共交通作为支撑。要求公租房距离轨道站点及公交站点的距离在10分钟左右，便于承租人上下班往返。
其次，公租房应选在基础配套设施较为完善的地区。要求公租房区域有一定城市配套基础，如学校、医院、商业区等。
再次，公租房附近要有良好的绿化，使公租房成为环境宜居的住宅。
最后，公租房要符合规划、均衡布局。
相信宜居公租房将会成为更多“夹心层”的首选，有利于公租房的广泛推广。
2.租金定价问题
公租房的租金如何定价是公租房推广中的另一个难题，租金过高，保障对象负担不起，价格成为了最大的门槛，公租房覆盖面就会变小；租金过低，无法平衡平时房屋管理、维修的支出，会增加政府的负担。在平衡多方面利益的情况下，如何确定一个较为合理的租金价位，在不违背公租房建设初衷的基础上，使公租房具备更大的吸引力，将是制约公租房推广的又一难题。
3.监管难题
和所有保障性住房一样，准入时的资质审核和退出机制仍是公共租赁房面临的大难题。准入的困境在于，仅靠房管部门很难完全了解申请家庭的财产状况，尤其是汽车、股票等资产。新就业人员在本市有没有住房等，也难以获知。这是所有保障性住房所面临的同样的难题。
而公租房作为一种暂时性住房，在退出机制上面临的问题更为严峻。如何及时有效的监管承租人的收入水平，利用价格杠杆建立健全退出机制将成为下一步工作的重心。只有在完善了准入、推出机制以后才能使公租房切实的发挥作用，惠及于民。
针对这一问题各地采取了不同的措施。如江苏省常州市规定，承租家庭不符合承租条件但暂时不能腾退房屋的，最长可以申请6个月的延长期，在延长期内就将租金从市场指导价格的30%提高到100%，如果超过延长期仍然不退出，则按市场租金价格的1.5倍征收。这种制度虽然总体思路符合逻辑，但如果承租人拒不退出，求助法律途径强制退出，仍会很难执行。厦门市为公租房制定了高于市场水平的租金，收取租金以后，政府再通过货币补贴的方式，根据不同的保障对象返还30%—70%的租金。但使用这种措施，如果承租者拒不退出，直接停止返还30%的补贴资金即可。高于市场价格的租金会让这些家庭主动退出，有效避免公共资源不合理分配。但这种“先收后退”的补贴方式，无疑将增加住房保障部门的工作量，加大操作难度。随着公租房保障对象数量的不断壮大，“进”和“退”的难题将进一步凸显。
公共租赁房作为保障性住房体系不可缺少的一部分，及时有效地解决了“夹心层”的住房难问题，同时体现了国家保障体系面向“非低收入群体”着力的理念转变，证明政府已经认可了那些非传统意义上的低收入群体也需要政府的帮助，这对于更多针对于非低收入群体减负政策的出台奠定了良好的基础。相信随着公共租赁房政策的不断完善，更多人将会获益。