站在土地行政、科研的前沿和高度积极
应对本市土地管理和学术的发展需求
《北京土地科学管理》论坛综述
2009年11月2日在北京会议中心成功举办了我会一年一度的《坚持科学发展观节约集约用地——北京土地科学管理》论坛。《论坛》由北京土地学会会长、中国土地学会副理事长安家盛主持。在论坛上发言的有北京土地学会名誉会长、北京市国土资源局局长魏成林、北京市国土资源局副局长张维、北京大学教授林坚、北京市土地整理储备中心常务副主任王兵、中国农业大学教授张军连。他们分别就《保障发展保护红线—以优导的成绩献礼建国六十周年》、《北京市土地利用总体规划修编的思路介绍》、《建设用地节约集约利用的技术体系与思路》、《城乡统筹拉动土地节约集约利用》以及《北京市城市地上地下空间土地权利调查》为题进行了大会发言。
这是一次围绕土地行政、科研的前沿和高度所展开的高层论坛，在论坛大会发言中，魏成林局长和张维副局长从我市当前的土地行政出发，分别就我市面临的土地利用和土地规划问题，从“施政”的角度进行了分析。
魏局长在发言中指出：去年底以来面对国际金融危机的严峻形势，我市迅速采取了通过扩内需、调结构、保增长、保民生、保稳定等一系列有针对性的措施，取得了显著成效。表现在固定资产投资速度加快，这些均为政府土地储备力度所致，从而使土地一级开发投资大幅增加。如今上半年完成土地一级开发投资418.9亿元，为首都经济社会平稳较快发展做出了突出贡献。
这些成绩的取得与以下步骤和措施是密不可分的：
首先，充分发挥了土地参与经济宏观调控的“闸门”作用。无庸置疑的是北京作为首都，经济发展上具有自身的优势，总部经济、服务经济的特点比较突出，在金融危机的冲击下，与南方一些经济发达城市相比，危机对本市造成的影响相对较晚，自去年年底到今年一二月份才逐步显现出来，而三月份开始又向好的方向发展。二季度的形势就有了明显好转。为此，我们适时调整了工作思路，通过大规模的投资开发掌握了一定数量的土地，进而强化了政府对土地市场的调控力度，为充分发挥土地参与宏观调控的“闸门”作用奠定了良好的基础。
采取的措施有：1、坚决保障1000亿元土地储备开发投资资金的落实到位；2、调整供地节奏，确保民生工程用地需求；3、主动服务，促进重大项目尽快落地几项。
其次是围绕当前“民生”的迫切需要，积极落实完成保障性住房的供地任务。在全市土地的供应上继续向新城、南城、西南部地区，以及生态涵养发展区和新农村建设倾斜。确保今年850万平米保障性住房的供地任务以及燃气、供热、供电等基础设施的既定需求；确保中央在京单位和部队用地需求；以及重点工程用地需求。
魏局长指出：在这些项目的实施中，充分体现出政府既定的有保有压的供地方针。如上半年完成市政府批准的“三定、三限、三结合”项目及定向供应的限价商品房用地53宗，可提供限价商品房建筑面积约663万平方米，廉租住房及经济适用房用地166公顷，充分地体现出政府在土地供应上应有的倾斜。
更重要的是，为贯彻落实本市土地利用总体规划，进一步推进城乡的统筹发展，针对本市固定资产投资提速以及项目加快落地的实际状况以及城乡经济社会发展面临的一系列问题。为此市国土局系统广大干部职工积极通过：1、加大耕地保护工作力度；2、积极做好土地利用总体规划修编工作；3、及时出台农村集体土地权属管理政策；4、加快征地制度改革；5、加强小城镇建设用地管理；6、积极支持北坞村、大望京村城乡结合部试点工作；7、严格监管加大土地执法力度。等七项措施，对目前面临的各种情况和问题进行了有针对性的积极的疏导和治理，充分调动了本市各部门、各区县及广大农村农民群众通过土地利用，进一步统筹城乡经济社会可持续发展的自觉性。
同其它任何工作一样，土地行政管理工作在历史发展的进程中，一定会有这样、那样的不足和欠缺，故此，魏局长在其发言中，语重情长地指出：我们应该认真开展学习实践科学发展观所必须的“回头看”工作，要以提高土地管理工作的效率和质量为目标，加强廉政建设，抓好领导干部作风建设年活动，积极开展建设领域突出问题的专项治理工作，以及干部队伍的建设工作。拟采取的措施有：
1、充分发挥市政府与国家土地督察机构联席会议作用，构建土地管理共同责任机制；
2、转变工作作风，切实提高行政执行能力；
3、以信息化工作为依托，夯实基础性工作；
4、加强土地市场监测预测预投系统建设，提升辅助决策分析能力等项。
其实从本市今年面临的机遇和挑战来看，正如魏局长所指出的：今年的最后两个月是1000亿元落地的决战时期，是土地供应实现“多储快供”的决战时期，也是重大项目落地的决战时期，任务十分艰巨、责任十分重大。我局广大干部职工应该继续努力拼搏提高效率转变作风，切实学习实践科学发展观，确保市委市政府制定的“调结构、上水平、保增长、保民生、保稳定”目标和任务的完成，确保“双保行动”的顺利进行，以庆祝新中国成立六十周年为动力，加快建设、人文北京、科技北京、绿色北京“保持首都经济平稳较快发展，实现社会安定祥和的良好发展！
在本市土地行政中，如何具体落实土地基本国策、集约、节约利用本市土地，张维副局长在论坛上就国务院最批复的《北京市土地利用总体规划》所涉及的修编工作作了较为全面的论述。他指出：土地利用规划的根本目的是保护人类赖以生存的土地资源，使其得到合理利用，以满足人们日益增长的物质文化需要对土地的需求，所以协调人与土地的关系始终是土地利用规划的核心。
因此在本市土地利用总体规划的修编中，我市将《全国土地利用总体规划纲要》确定给我市的各项指标，按照本市经济社会发展的特点和需求，在土地利用中突出首都功能核心区、四大功能区所决定的约束性指标。努力适应本市城市建设总体发展、产业发展的高级化、区域性的协调发展及相应人口、资源、环境发展所决定的“宜居城市”等，对土地资源的客观需求。在本市经济社会可持续的发展中，要围绕“三圈九田多中心”的基本格局，努力在具体的土地利用中，实现城乡统筹发展。
确切地说为了将本市建成“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”本次土地利用总体规划修编的具体目标是：一要切实保护耕地和基本农田，规划到2010年和2020年耕地保有量分别在2260平方公里（339万亩）和2147平方公里（322万亩）。并确保1867平方公里（280万亩）基本农田数量不减少，质量不降低。其中规划近期（2006—2010年）本市新增建设占用耕地控制在20万亩以内，确保新增建设占用耕地面积实现占补平衡。
此外，为了保障首都经济社会发展的必需，规划到2020年建设用地规模为3817平方公里，其中城乡建设用地总量控制在2700平方公里以内。为此要继续加大存量建设用地的利用率，达到有效控制新增建设用地规模，不断提高节约、集约用地水平。张维局长明确指出，在本次规划的修编和实施中，按照城乡发展的不同需求在本市建设的土地利用中拟定了全市人均160m2/人、城近郊区36 m2/人、郊区近300 m2/人的用地标准进行建设总量的控制。
总之在这样的思路引导下，本次规划的修编和实施要以城乡统筹发展为目的，综合应对本市发展的用地需求。为此，张维副局长再次强调本次区县、乡镇规划的编制实施要按照区、乡“一体化”的方式进行，采取的手段、措施是：一要统一数据库；二要以第二次土地调查的图件为基础；三要对数据建立审核和联审制度。此外要在本市《土地利用总体规划》、《城乡建设总体规划》的实施中解决好“两规”的衔接问题，主要是在土地的空间布局上建立有效地控制和缓冲机制，要在村庄整理上下功夫，并且努力作到城乡建设用地指标的增减挂钩。
张维副局长相信，只要落实耕地保护和节约集约用地责任制，完善规划管理体系，加强对土地利用的整体控制。并且健全土地利用年度计划、建设项目用地预审、规划修改、规划实施的动态评价，土地执法等实施管理制度，以及强化节约、集约用地的价格调节机制，提高建设用地的市场化配置程度，这样古老的北京必将焕发出勃勃生机，并为“人文北京、科技北京、绿色水源”宏伟蓝图的实现提供可靠保障！
在土地利用发展战略上具有一席之地是本市土地储备及其市场管理工作，为此，市土地整理储备中心常务副主任王兵在论坛上指出：为积极应对国际金融危机，贯彻落实党中央国务院扩大内需，促进经济增长的决策部署，以及保障首都经济平稳较快的发展，今年市委市政府提出了全年实现社会投资4600亿元作为市政府年度重点工程和折子工程。这一政府措施无疑对促进首都经济增长，主动实现城乡规划、改变城市环境面貌、改善百姓居住条件发挥着重要作用。
在这项工作中，市土地整理储备中心一直致力于发挥土地储备对土地市场的宏观调控能力，但前几年受土地供应渠道、开发资金、储备机构自身条件多方面的因素影响，大部分土地掌握在社会企业手中，本市经营性建设用地供应一直处于供不应求的局面。今年1000亿元任务的提出及其成功实施使土地储备机构承担了占全市建设用地总量3/4的巨额数量，从而为实现政府主导、有效保障经营性用地的供应，增强了政府对经济发展宏观调控的能力，充分发挥了土地作为“闸门”的重要基础作用。
为此，市土地整理储备中心以当前市政建设的轨道交通发展为契机，再辅以既定的城市建设。通过轨道沿线的各项发展以及奥运期间形成的城市发展态势，形成了集CBD、金融街、奥运中心区等重点功能区及各区县新城建设为特点的城乡统筹发展的土地供应格局。
在这些广泛的社会需求中，他们的主要做法是：一是成立了市土地储备开发投资领导小组、办公室及下设的各个工作小组，在区县也分别成立了相应的机构，统一协调财政、国土、规划、建设、发展改革、监察等部门的工作，较好地应对各自辖区内的投资任务的落实。
二是进一步落实责任。由陈刚副市长代表政府与18个区县主管区县长，市国土局与18个区县国土分局局长分别签订了投资责任任务分解书。并且在市国土局内部建立了项目分解后的责任跟踪机制。
三是多渠道筹措资金。为开展这项工作，我市分别与中国工商行、国家开发行、中国农业银行等13家银行建立了融资关系，共取得受信额度1510亿元，其中市区两经土地储备机构共筹措资金1153亿元。
四是加强资金的监管和使用。为此市国土局会同财政、审计、监察等部门，加强对储备资金的筹措、拨付和使用的监管。并研究制定了《北京市联合土地储备开发项目资金监管指导意见》。对土地储备开发资金实行专款专用、封闭管理、全程跟踪审计。
五是搭建信息管理平台。将每一个储备开发项目纳入其中进行相应的管理，随时掌握项目进展及投资情况，为领导决策提供准确详实的依据。
六是探索市区联合储备新模式。另在进一步加强政府主导开发力，既：通过与项目有关部门间的沟通以落实相关手续的申报和投资。
七是加强部门沟通协调。
八是主动帮扶企业。意在协调解决用地企业所面临的困难和问题。
在我市应对国际金融危机冲击所采取的诸多措施中，市国土资源管理部门的领导从土地行政出发，在土地管理的“机制”和“体制”上结合本市所面临的问题作了通盘的全面的部署，除了土地利用总体规划工作外，市土地整理储备中心积极应对拉动内需的客观需要，也较好地完成了以投资拉动的这一环节。
但是从土地资源的集约、节约利用来看，更多地应该在土地的科学技术环节上下功夫，为此，此次论坛特邀北京大学和中国农业大学林坚教授和张军连教授，分别就建设用地节约、集约利用以及本市城市地上、地下土地权利问题作了精彩的报告。
林坚教授指出：节约、集约用地业已成为我为社会经济发展的一项重大战略选择，而目前建设用地节约、集约利用工作尚未形成一套标准的指标体系和普遍适应的评价方法。故此他在报告中，结合他本人从事“建设用地节约利用评价规程”行业标准制定多年来的理论研究和实践探索。重点从建设用地节约集体利用内涵、技术体系、指标体系等方面对我国区域、城市层面所涉及的问题，作了深入的探讨。
从现实中大量存在的“问题”的形成来看，林教授认为：目前有一个宏观的背景不容忽视，这就是随着城市化的发展，目前农村人口正在逐步减少之中，也就是说相应地非农建设有所增加，这一趋势无论在农村还是在城市均导致我国人均非农用地量的增加，很多地方超过了国家规定的150m2/人的标准。无论城市还是集镇，地域上的中心与边缘之差异，城乡之差
异，都突出了一个建设用地的集体利用评价所必须解决的问题。
其实土地的集约利用，不仅仅是建设用地领域的事情，实际上是土地利用全方位应该解决的一个问题。譬如：从农村的经营来看，林教授指出我国南方一些地区本来是传统的精耕细作，但现在都变成了广种薄收，与城市紧张的土地利用比较起来，产生了很大的差异；而城市中的土地利用相对农村而言虽然没有那么粗放，但是其土地利用往往受到法律、法规及部门利益影响，也并不严谨。总之由于缺少一个科学系统的评价方法，在各行各业的土地利用中，难免出现一些实际上不利土地节约、集约利用的后果，故此催生了人们对土地节约、集约利用的研究和探讨。
作为建设用地的“体系”来看，林教授认为其评价总体而言应有两大体系，即：区域用地状况的评价指价体系和城市用地状况评价体系，就其整个评价体系的思路来看：
（1）首先要搞好土地的分管定级，制定土地的基准地价，然后再结合城市用地类型明晰低密度与中密度利用之差异，进行定性和定量的分析，从而从指标的角度定位于区域的发展趋势和基本类型。
（2）在区用地的状况分析中，要作好相应的定性分析和定量分析。
（3）城市用地评价要区分居住、商业、工业、文化教育以及特殊的功能区的性质，进一步按照其现状和规划的发展，作定性的分析。
在各功能区的定理分析上，要仔细按照其功能所决定的潜力，在规模上和经济价值上进行测算。总之林教授认为，建设用地节约、集约利用评价是一个开放性的体系，随着这一体系的建设和完善，一定能够从城市土地的节约、集约利用所必须遵循的指标入手，进一步推进城市土地的节约、集约利用。
当前在城市土地利用中，虽然其土地所有权是国家的，但土地利用的“权益”却是分属不同土地使用者。况且在科学技术日新月异迅猛发展的今天，土地的各项权利能否得到细化和确认，实际上代表着土地的“潜能”是否能够得到尊重和兑现。这一点充分反映在所谓土地的地上、地下权利如何利用和管理的层面上来。就这个“问题”张军连教授在其报告中作了很好的回答。
张教授指出：目前我国正处在快速的城市化和工业化的过程中，城市建设的加速必须要求在土地利用过程中控制其水平空间扩展，并且强调其地上和地下空间的利用。特别是在《物权法》对地上、地下空间的利用提供法律依据后，如何进一步促进土地实际上是“立体”的高效利用已经提到议事日程上来。
目前我市这些“问题”集中反映在原有高层建筑上如何进一步利用实际上是相应重叠的土地空间以进行新的建设，如城铁、高架桥、立交桥等。
此外在原有建筑物的地下空间也有如何进一步实施土地向下的立体利用，如地下停车场、人防工事、各种地下设施等。
然而这些“问题”从现实而言不存在“技术”上的问题，更多是要从法律、法规的层面，对这些已经被人们认识的“权利”作出相应的交待。譬如：从《物权法》来看，其地役权所设定的通行地役权就远远不能满足地下空间的利用，而应增设诸多管道埋设地役权这样的土地权利。另方面，从现行的建设用地使用权来看，也应增设《空间区分建设用地使用权》，以及作为地面和地上空间所共有的建设用地使用权。
现在从这些错综复杂的权利来看，除了没有相应的法律、法规作为处理的依据外，现实中这些正在陆续发生的权利还没有进行完备的调查登记，因而从土地的权属管理来看，实际上是一项“空白”。因此，积极有序地开展这方面的工作，解决本市土地地上、地下利用管理的问题，无疑是贯彻实施土地节约、集约利用的当务之急。毫无疑问通过张教授的这次“报告”，对我们进一步拓宽眼界正确认识正在向我们走来的土地各项权利，无疑是有正面的积极的促进作用的。
本次论坛结束后，从听众的反映来看均觉得有耳目一新的感觉，所谓“新”就是新在“论坛”的发言者能够紧紧抓住自己扮演的角色，从不同的层面和角度对我市面临的土地问题作出应有的诠释，从而满足了不同层次听众对“问题”的理解和需求。这些说明组织这次“论坛”确实，达到了通过科学普及提高人们科学素质的目的。有理由认为按照这种模式和要求来开展土地科普工作，可以成为我会的一个“品牌”，今后会将一如既往地开展下去，把论坛特别是这样高层次的论坛办得越来越好！
北京土地学会
2009年11月20