建立批后监管长效工作机制

白亚男[1]，李宏，柳丰燕

（北京舜土规划顾问有限公司，北京，100081）

摘要：伴随着城市的快速发展，土地管理中出现了重审批、轻监管的问题，由于监管力度不够，违法违规使用土地现象常有发生，因此，亟需建立批后监管长效工作机制，实现科学高效管理土地。本文在分析建立批后监管长效工作机制背景和意义的基础上，提出批后监管工作拟解决的关键性问题，用以引导思考的大方向。同时制定了下一步工作计划，以指导批后监管工作的落实。

关键字：批后监管 长效工作机制 信息系统

近几年土地开发利用中不按合同开发、擅自改变功能、高新技术项目用地达不到审批要求、土地闲置等违法违规事件多有发生。为此，国家不断强化土地监管的重要性，2005 年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的出台开始了以土地调控为主要手段的监管风暴；2006年7月《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）的落实，2008年5月《违反土地管理规定行为处分办法》的颁布，使地方政府和国土部门对土地的审批处在国土资源部“日常监管”之下。但目前批后监管工作一般选择某个时点进行清查，即使日常的执法监察工作也难以全面、系统、高效的达到监察目的。责任不落实，监督不到位，是大量违法违规用地得不到控制的主要原因。

土地管理部门作为重要的管理部门和贯彻落实科学发展观的试点，更应该加大机制创新力度。

1． 建立批后监管长效工作机制的意义

1.1全程监管土地开发利用，实现跟踪管理土地

通过建立批后监管长效工作机制，实现土地开发利用的全程跟踪监管，将各个关键时点的实际建设情况与审批结果相对照，尽早发现已经或者可能出现的违法、违规用地问题。使土地监察工作横向到边，纵向到底。

1.2维护良好的国土资源管理秩序

通过建立批后监管长效工作机制 ，严格执行国土资源执法监察责任制，加大监察指导和部门互相监督力度，及时发现各地在土地执法工作中存在的问题，及时督促整改，确保各类土地违法违规问题能够得到及时纠正。

1.3增强政府的宏观调控作用

通过建立批后监管长效机制，实现土地开发利用全程跟踪的基础上，客观真实地判断土地利用状态、土地利用程度，将定期报表汇总，总结出土地利用规律，结合与宏观经济运行情况相关联的基础信息，及时调整土地供应策略，增强政府的宏观调控作用。

2． 拟解决的关键性问题

本文通过梳理构建批后监管长效工作机制需要解决的关键性问题，将模糊的困难拆分开，目的在于引导思考和分析的主要方向。只有发现问题、提出问题，才能更好的分析和解决问题。

2.1 创新思想理念

构建新的工作机制是对基础数据、业务流程、机构设置的系统优化，是对评判能力、管理能力、实践能力的综合考验。需要各参与单位统一思想，提高认识，创新理念。不能因为取得了阶段性成效就觉得真正管好了土地，要站在更高的层面思考，把眼光放长远，认清事物的主要矛盾，找准解决问题的关键环节，与时俱进、勇于改革。

2.2 创新体制体系

解决体制体系问题关键是要界定批后监管的主体，界定批、监、管的动作大小和程度，界定批后监管的客体，界定工作流程，选择具体工作手段。这些关键性问题彼此之间相互依存，相互影响。

2.2.1界定客体——监管什么

（1）资源与资产

对于批后监管对象的界定关系着监管主体的选择、监管范围和内容的判断、监管流程的设计以及监管技术的构建。从目前土地管理行政审批现状看，对于建设用地开发利用存在的问题和审批流程较为复杂，应该以建设用地开发利用为主要监管对象；对于土地储备开发、土地供应过程中体现土地资产价值的经济指标是否作为监管内容需要进一步分析其可行性。

（2）权力与责任

批后监管是否包括对于“审批”本身的监管，即对于政府审批的监管以及部门内部的自监自管。对于权力和责任的监管以及最近出台的行政处罚政策的执行是否作为批后监管的对象？

2.2.2界定主体——谁来执行

对于主体的界定就代表着对权力和义务的界定。将批后监管的重任交给现有某个部门负责，还是成立新的专项机构，抑或成立新的联合行政机构，都需要对现有土地管理机构设置、业务安排、人员质量、信息质量等多方面进行系统调研，认真分析各个可能主体承载批后监管工作的优势和劣势。

（1）主体的统一与多样性

目前各地、各级土地管理部门机构设置和业务运行特点不尽相同，对于设定批后监管主体要坚持统一的设立标准，还是根据实际情况允许主体来源多样性需要充分调研。

（2）与现行执法监察主体之间的关系

目前土地管理部门有自己的执法监察系统，其工作以客观上是否违法违规为准则，并不完全依据土地行政审批结果。所以构建批后监管长效工作机制需要在内容、方法、人员、技术等方面和违法监察工作相协调、相切分。

2.2.3界定动作——“批”、“监”、“管”

（1）“批的界定”

批后监管中的“批”需要重点界定“批的内容”和“批的时点”。其中“批的内容”是指选择多少建设用地审批环节作为参照；“批的时点”是指从何时开始实行监管，是全程同步监管，关键时刻审核，还是全部审批完成后才推行监管工作。

（2）“监与管的界定”

在确定了纳入批后监管的审批环节和监管时点后，需要进一步区分“监与管”。哪些工作重点在于监？哪些工作监、管一体？监和管各自的时间跨度怎样界定？

2.2.4 界定流程——人员、信息、动作的串联

在界定了批后监管的客体、主体和具体监管的动作之后，需要设定批后监管的工作流程，将所有涉及到的人员、信息、动作串联在一起，形成一个有进有出的动态循环体系，在土地管理部门长效运行。

2.3 创新技术手段

工作体制的运作效率一方面取决于机制本身设计的科学性，另外也取决于采用的技术手段。对于创新型的工作机制，由于涉及到的方面较多，很多琐碎的细节难于统计和管理，需要创新型的技术手段予以支撑。根据工作机制的运行特点，建立批后监管信息系统，将进出的各种信息及时记录，辅助完成基本或者高层次的决策工作，成为提升和进一步推广批后监管成果的重要平台。

2.4选择创新试点

虽然很多部门都意识到了批后监管的重要性，并且对于一整套工作机制和信息平台都表达了浓厚的兴趣，但是根据工作机制的运行要求，在选择试点的时候还需要设定更多的原则，与试点部门充分沟通，并对工作机制和信息平台进行实践校验。

3． 新机制工作开展步骤

在发现问题、提出问题的基础上，制定下一步分析问题和解决问题的工作计划。主要包括：

（1）编制工作方案和调研方案

选择试点单位，成立领导小组和工作小组，根据批后监管长效工作机制建立的整体思路，编制详细的工作方案和调研方案。

（2）开展调研

根据调研方案，针对上述拟解决的关键问题进行调研，对每个关键性问题形成的解决方案进行可行性评价。

（3）构建批后监管长效工作机制

按照工作方案，根据前期调研的结果，构建批后监管长效工作机制方案，形成的初步成果应当广泛征求意见，对方案进行完善和修订。

（4）研发批后监管信息系统

构建批后监管信息系统，关键环节包括：基础调查（现有数据情况、现有信息化建设情况、数据库建设的用户需求），需求分析，原型系统技术验证，概要设计，详细设计，数据整理和数据入库，功能模块编码，系统集成，试运行和完善，验收和交付。

（5）试点试运行

将批后监管长效工作机制和配套的信息系统在试点进行试运行，跟踪工作机制运行过程中出现的各种阻力并制定解决方案。

（6）对外推广

整理试点试运行结果，进一步修订工作机制和优化系统功能，将成功的经验向外推广。

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