农村土地利用管理初探

北京市土地权属登记事务中心 纪成旺

内容摘要：本文采用规范分析的方法，从土地管理视角辨析农村及其范围，探索现实条件下农村土地利用管理的总体思路。强化农村土地管理，关键在于创新管理理念，寻找到公权力与私权利的最佳契合点。首先要抓住农村土地管理的现实特点，健全农村土地管理基础；其次要根据土地的资产属性，逐步建立城乡统一的土地市场。

关键词：农村 土地利用 土地资产 管理

一、问题提出

农村问题是制约我国国民经济协调发展的突出问题，党和政府高度重视农村发展建设问题。党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设总目标，社会主义新农村建设被列为现代化进程中的重大历史任务，中央2006年1号文件进一步指出要使建设社会主义新农村成为全党全社会的共同认识和共同行动，党的十七大报告专门论述了社会主义新农村建设问题，体现了全面协调推进农村经济、政治、文化、社会和党的建设的时代要求。

社会主义新农村建设过程还存在不同程度的认识误区。不少人将新农村建设与农村城市化相混淆，甚至有些人认为社会主义新农村建设就是农村城市化。一定程度上导致城市向郊区、农村加速蔓延，郊区和农村大肆建设造成农用地缩减、农业退化。国土资源管理部门必须从行业管理视角界定农村，确保土地管理政策和制度真正服务于农村建设实践。本文从土地管理角度辨析农村概念，初步探讨当前加强农村土地管理的思路。

二、农村概念辨析

建设社会主义新农村，是改造农村原有的落后状态，胡锦涛同志提出了新农村建设的六项工作任务：一是发展农村生产力，促进农村经济繁荣；二是着力促进农民增收，提高农民生活水平；三是加强民主法制建设，保障农民民主权利；四是加强精神文明建设，培育造就新型农民；五是推进和谐社会建设，保持农村社会稳定；六是全面深化农村改革，增强农村发展活力。改造对象的前提是认识所要改造的对象，农村建设要求认清农村的内涵，明确其范围，在此基础上合理配置土地资产，可持续利用土地资源。

（一）农村是从土地功能角度界定的地域概念。

1．农村和城市的主要区别在于功能不同。农业生产的集散地以及围绕其形成的一定生活区域，称之为农村；相对而言，商品交易的集聚中心且具有一定防护功能的区域，称之为城市。农村的支柱产业是农业，沙漠和冰川不可能发展农业，不会存在农村，所以土地功能从根本上决定了农村和城市的构造。

2．农村和城市的形成并非由土地区位价值决定。土地区位价值只反映同种用途土地的收益能力差异，对于不同用途土地而言，不具有可比性。由于土地利用活动受土地的自然属性约束，土地区位价值本身亦取决于土地的功能。而且，土地区位价值是不确定的，政府的规划决策可能一夜之间使其丧失殆尽，而土地功能却是相对稳定的。

3．土地分等标准应当依据土地自然属性确定。其它社会或经济属性作为土地分等的标准存在局限性，因为除自然属性外的其它属性是不稳定的。目前我国农业平均利润率低于工业和服务业，主要原因是农业劳动力过剩，与农村土地内在价值高低并无多大关系，如果将经济发展水平因素作为土地分等的因素，显然难以保持长期稳定。

（二）农村和城市的不同不是发展水平的不同。

1．农村是具有内部完整性的区域。农村有生产区、生活区，生产区主要是农用地和农产品加工基地，生活区主要是居民点、文化娱乐等休闲场所。农村自身发展建设是可持续的，要积极发展农产品加工业，发展文化创意产业，以成为生活舒适、生产发展、环境优美的区域。

2．农村和城市具有相对独立性。农村不是城市的仓库和生产基地，也不是城市的附属物。农村和城市之间存在人、财、物和技术交换，但是相互保持着一定的独立性，充分发挥各自功能。农村保有相当数量的农用地，保持农业的支柱产业地位，发挥粮食安全作用。城市则是包括农产品在内的各类商品的交易中心，也是产业技术的研发和服务中心。

3．农村和城市并不反映社会文明发展程度的不同。农村有可能是经济社会高度发展的区域，城市有可能是经济社会发展水平低的区域。实践证明，农村也可以成为自然环境优美、社会文明程度很高的社会形态，如北京市的司马台村，村容整洁、环境优雅，有健全的文化和基础设施。农村具有生态保护功能，绿化和耕地吸收废气、降低污染系数；成为工业血液的矿产资源也多数分布在广大农村地区。

三、农村土地利用管理思路探讨

通过农村概念的辨析，农村和城市的区别从土地管理角度看只是土地利用方向的不同。然而，从我国现实国情看，农村土地管理水平较低，各项管理工作受政策等方面约束尚未全面开展。为满足城乡统筹的要求，应在健全农村土地管理的基础上，实现农村和城市土地的一体化管理。

（一）抓住农村土地管理的现实特点，健全农村土地管理基础。

1．根据土地功能和利用现状划定农村土地范围。

动态变化的城市和农村范围会达到一种动态均衡状态。人类社会发展历程表明，城市在扩大，农村则在缩小。然而，受到地质构造和人口承载力的约束，城市的蔓延不会是没有边际的；受到食品总量的约束，农村的缩小也不会是无度的。地球最终会处于一种动态均衡状态，在这个状态上，建设用地再增加，人们的食品安全无法保障，建设用地再减少，会导致人们的居住需要无法满足。这种均衡状态可能在漫长的历史长河中都不会到来，但是它在理论上确实存在。人类的一切努力，都应该朝着有利于优化这个均衡的方向努力。研究城市和农村边界问题，有利于人们在既定的框架中进行国民经济和社会发展规划，有利于人们有目的、有依据的制定土地利用计划。

立法实践和行政管理部门界定农村土地范围的努力持续进行。《宪法》和《土地管理法》都有关于农村和城市土地权利归属的规定，《土地管理法实施条例》、原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》等不同层次的法规和文件也做出了规定。2007年开展的第二次全国土地调查也要求划定城市、城镇和农村的范围。

综合社会发展实践和土地的自然地理构造因素划定农村土地范围。首先，悠久的人类历史已经塑造出城市和农村的基本态势，划定农村土地范围必须以现有发展框架为参照，农村是农业生产基地，城市是商品交换中心。其次，按照优化建设用地和农用地均衡的原则，依据土地的自然地理特性修正农村边界。尽可能将高质量的农用地划入农村范围，将不适合农业种植却适合大规模建设的土地划入城市范围。按照自然地理特性利用土地，体现因地制宜原则，确保土地资源可持续利用。

2．通过土地利用评价反映农村土地资源利用水平。

土地利用评价是反映农村土地资源利用水平的依据。我国当前土地资源利用主要涉及两项主体：一是政府，通过提供政府服务这项公共产品，反映土地资源利用现状，提出修正性意见，引导未来土地利用方向。二是土地权利人，土地权利人根据土地利用规划要求，具体从事农业种植或各类建设，通过具体用地活动实现收益。政府的土地利用评价属于土地利用管理的内容，具有成本高、技术性强、过程复杂的特点。

土地利用评价必需综合考察经济、社会和生态效益。评价农村土地利用是否合理，标准在于土地资源的综合效益是否得到充分发挥，综合效益包括经济效益、社会效益和生态效益。经济效益反映在土地是否物尽其用，一是是否按照土地的最佳用途使用土地；二是在特定用途下，是否达到了土地的最佳使用状态。社会效益反映在土地利用是否促进社会和谐，一是是否进一步缓和人地矛盾，如果一项土地利用能够使更多的人获得居所和生产空间，则是有正的社会效益，反之则反是；二是缓和人地矛盾是否具有可持续性，能否使社会长期处于和谐状态，不因土地利用引发社会问题。生态效益反映在土地利用维持或改进自然界的生态关系，不引发生态链断裂、环境恶化等问题。土地利用状态在综合效益最优时才是合理的。

3．根据农村土地自然分布状况做好规划分区。

土地规划分区是指导土地利用活动的可靠依据。将农村范围的土地规划为种植区、居住区和工业区等规划分区，引导住宅建设向居住区集中，产业发展向工业区集中。

为社会公众的土地利用监督创造条件。受人、财、物和技术条件的限制，政府的土地管理活动会不可避免地出现些盲区，社会公众是政府和土地权利人之外的第三方，有弥补“政府失灵”的作用。通过规划分区，能够为社会公众进行土地利用监督创造条件。

（二）根据土地的资产属性，逐步建立城乡统一的土地市场。

1．集体土地在市场经济条件下具有资产属性。

土地是“财富之母”，具有资产属性。资产是从再生产角度进行考察的经济学用语，其本质在于可以取得预期收益。在市场经济条件下，土地保值和增值的特性决定了人们可以利用其取得预期收益，具有资产属性。随着对集体土地流转问题的深化研究，通过显化集体土地资产价值促进土地节约集约利用的观点受到普遍认同和支持。

集体土地利用过程也具有所有权和使用权分离的要求。土地公有制和现行立法禁止土地所有权买卖，形成土地所有权和使用权相分离的制度安排。就农村土地而言，我国家庭联产承包制下，农业种植通常以户为单位实施，但是在适合机械化和大面积开展种植的地区，应当允许通过联合生产或由专业机构统一种植提高生产效率。生态旅游开发、农产品加工业基地建设等土地利用活动，一般也需要专业化企业参与。农民集体将用益物权让渡给土地的直接利用者，出现两权分离。当然，土地所有者让渡土地权利的方式必须符合民事法律的要求，双方当事人订立的物权变更协议必须符合法律规定。

2．公权力应在集体土地资产运营中发挥监督和管理作用。

合理用地除依靠人们自觉行动外还需法律和制度保障。经济主体的利己动机与用地综合效益最优之间难免出现矛盾，要建立科学的土地资产市场管理机制。可持续利用自然资源，要求从自然和社会规律角度出发实施公共行政管理。国家可以有限地干预市场，也可以根据管理需要参与市场经济活动，目标在于解决市场失灵问题，实现宏观经济稳定。村民自治组织是农村各项经济活动的组织者和执行者，可以代表农民集体行使土地权利，其行使权利应当有政府公权力监督，既要求其健全内部管理制度，也要界定其义务和权利边界，为土地资产运营活动设立规则。

农村和城市土地资产的配置规则具有内在一致性。土地资产配置规则实际上就是土地使用权得、丧、变、更的制度安排，从公共管理角度上看，就是要求公开、公平、公正和诚实信用。农村土地和城市土地的资产价值通过用益物权体现，权利转移的制度环境是由国土资源管理部门设定的。应当说，国有土地使用权市场配置实践已经积累了丰富的经验，目前成熟的土地资产市场化配置方式主要有招标、拍卖和挂牌出让三种。

政府通过土地资产管理实现农村和城市土地的一体化管理。土地权属性质根据制度安排不同而不同，但是土地功能是相对稳定的，其使用价值也是稳定的，最终会趋向于按照土地功能作出合理的土地资产定价。从而，能够在统一的土地市场按照统一的规则进行土地资产配置，既提高行政效率，提升公共服务水平，也促使土地资源利用更趋合理。

四、结语

认识本质方能抓住规律。社会主义新农村建设要求认识农村，作好资源和技术整合。土地利用活动具有多样性特征，需要公权力的引导和控制。

农村和城市的区别从土地管理角度看只是土地利用方向的不同，因此农村和城市土地的管理内容是基本一致的。但在城乡土地管理水平不均衡的现实条件下，必须在农村土地管理上先下足功夫。随着集体土地流转问题的深化研究，以土地的资产属性为视点，建立统一的土地市场管理平台，既是现有集体土地管理政策法规的要求，也是管理技术上的要求。

本文仅在理念上初步探讨上述问题，操作问题还有待进一步研究。

主要参考文献

[1] 王万茂.《土地利用规划学》.中国大地出版社,2003年3月。

[2] 毕宝德.《土地经济学（第四版）》.中国人民大学出版社，2001年9月。

[3] 李海军、纪成旺.《新农村建设土地开发利用案例的启示——规范农村土地规划和权属管理制度》.中国科协年会论文集，2007年7月。