促进土地利用结构调整，推动城市产业升级换代

——以北京市石景山区为例浅谈土地节约集约利用

 

刘敏生  北京市国土资源局石景山分局监察科科长  高级经济师

 

论文摘要：

土地节约集约利用是建设节约集约社会的必然要求，推动土地资源利用方式从粗放型向节约集约型转变是国土资源管理部门当前必须加快解决的现实问题。北京市石景山区正视区域经济发展面临的问题和挑战，紧紧抓住产业转型和城市化快速发展的战略机遇，积极挖掘用地潜力，改善用地布局结构，围绕土地供应促进结构调整，依靠土地储备推动产业升级，实施了一系列土地节约集约利用方面的措施，积极为区域经济社会发展做好服务和保障工作。

关 键 词：

节约集约   供地结构   土地储备    产业升级

石景山区位于北京市规划市区西部，地处北京市“两轴两带多中心”规划布局东西轴线西侧与西部生态产业带的交汇处，是北京城市总体规划确定的第五个城区，也是唯一被整体纳入规划市区的城近郊区，还是全市唯一拥有山林的城区。其坐落在北京市上风上水方向，地缘优势非常明显，区位条件十分优越。2010年年初，石景山区被科技部确定为国家级可持续发展实验区，正在着手打造中国数字娱乐第一区和中关村国家自主创新示范特色区。

1.城市建设面临的问题和机遇

虽然石景山区有优越的区位条件和资源优势，但是在区域产业协调发展和土地规划利用方面还存在一定不足。就产业发展而言，还未能完全将区域优势完全注入经济持续增长的强大引擎中，还存在经济产业结构较为单一、产业链条拉动效应不够突出、缺乏主导产业引领经济社会发展以及产业发展不均衡等方面的问题。特别是首钢涉钢产业年底完成外迁后，如何有效解决产业空心化等问题显得更加迫切。与此同时，本区还面临着后备土地资源有限，可开发用地严重不足，土地利用结构不够合理等亟待解决的问题，这与打造“首都文化娱乐休闲区”（CRD），强化城市综合服务职能对土地的客观需求不相匹配。此外，还存在现有建设用地布局比较分散，集体土地低效利用，地均投入产出率较低，节约集约用地水平不够高，产业集聚效应不够明显等问题，在一定程度上影响了区域经济社会的可持续发展。

当前，石景山区正处于以“大调整、大建设、大发展”为特征的城市现代化建设的战略转型期，区域发展正在向城市职能中心、综合服务中心、文化娱乐中心方向转变，面临前所未有的发展机遇。“首都文化娱乐休闲区”（CRD）的功能定位，也将使本区发展成为北京市现代服务业集聚中心、都市山水景观中心、休闲娱乐业创新中心。有理由相信，随着首钢涉钢产业的搬迁调整、八大处高科技园纳入中关村科技园区、多个奥运场馆落地等机遇的来临，通过进一步优化配置土地资源，合理调整用地结构，必将形成与周边区域优势互补、互动共赢的发展新格局。

2.节约集约用地主要措施

按照“首都文化娱乐休闲区”（CRD）的发展战略，结合区域土地利用现状和结构特点，我们坚持结构调整与产业延伸并举，存量提升与增量优化互动的思路，聚焦发展重点，加大统筹力度，推动资源整合，破解发展难题，积极探索建立节约集约用地长效机制。配合区域产业结构升级战略，通过科学调整用地结构，加快收购储备节奏，合理控制用地规模，完善土地有形市场，促进土地节约集约利用，保障区域发展的核心需求，引导区域产业升级和调整转型。

2.1推进储备项目运作，统筹区域发展进程

通过对区域可开发建设用地现状分析，我们按照地缘关系对存量土地资源进行了分类整合和规划调整，对土地储备项目进行了重组，合理确定了重点开发区域和利用时序。通过加速核心节点的休闲娱乐和商贸核心区的建设，加速了中关村科技园区石景山园和周边项目的配套建设，确保了以首钢腾退土地为主的城市发展用地战略储备的切实预留。按照“统一规划、统一开发、统一平衡资金、分块包装上市”的发展战略，石景山区2009年共投入土地储备和一级开发资金68亿，实施土地储备开发项目39个，规划用地面积819公顷，产业用地规划建筑面积达到了362万平方米，有力推动了区域土地开发进程。

2.2优化土地供应结构，合理引导产业需求

通过土地利用总体规划修编，进一步优化土地供应结构，保障区域经济社会发展用地需求。按照“统一规划、综合开发、合理利用、依法管理”的原则，加快对地上、地下空间的统筹规划和开发利用。通过用地结构调整和资产优化重组，对重点产业发展需求予以保证，合理引导相关产业，限制发展落后产业。目前全区商服用地和产业用地比重均略高于全市平均水平，供地以商服、产业发展方向为主，同时适当发展多层次的商品房市场，这种安排与区域产业转型和升级换代思路较为吻合。

图1 石景山区2007-2010年用地需求图

单位：公顷

 

 2.3开展动态实时评价，提高节约集约水平

将土地节约集约利用目标与基础工作有效整合，从宗地管理角度出发，激发每宗地的开发利用潜力。综合利用地籍、规划、市政等方面数据进行集约用地多元动态实时评价。结合节约集约用地相关指标要求，实现城市建设用地围绕项目审批管理的科学评价与合理引导，积极贯彻落实国家十分珍惜和合理利用土地资源的指导思想。通过多因素影响评价和土地集约利用水平动态评价，创新国土资源管理工作理念，从技术层面开展存量建设用地评价工作，实现节约集约用地，保障区域可持续发展。

2.4强化用地批后监管，有效盘活存量资源

针对建设项目用地预审、国有土地使用权出让、国有土地使用权划拨以及集体土地征收等方面存在的问题，加强对用地审批各个环节的审核，做好建设项目用地批后监管。重点监督检查建设用地是否按照批准文件和出让合同约定的用途、面积和方式使用，是否在约定的开工和竣工期限进行建设，是否按照约定投资款额和投资强度进行建设，是否按照规定容积率、建筑密度以及批准配套用地指标进行建设。同时，进一步加强对划拨土地使用权自发交易的监管，严厉打击各类国有划拨土地和集体土地非法入市，为推行国有土地使用权公开交易创造良好的市场环境。         

3.节约集约用地主要成效

3.1科学统筹土地利用，实现区域协调发展

坚持全区经济社会统筹协调发展，是实现区域城市现代化建设的基本思路和根本途径。在北京经济社会发展全局中，石景山区城市化发展总体水平并不低，但是全区的整体发展协调还有待增强。通过切实调整用地发展方向，科学确定用地性质，调整用地结构，达到规划利用好有限土地资源的目标。注重提升存量土地资源的综合规划利用水平，统筹各部门、各行业、各产业规划，发挥石景山区“轴带结点”的示范带动效应，大力整合区域土地资源，增强土地综合规划利用效果，发挥区域产业发展规划的导向作用，防止低水平扩张的用地行为，促进区域经济结构的战略性调整，全面提升区域综合竞争力。