土地招拍挂制度如何服务于当前经济社会的可持续发展及和谐社会的构建
——关于土地招拍挂制度的若干思考
李尧（北京宏宇方舟咨询公司）
论文摘要：土地招拍挂制度目前在具体操作上存在不少问题，本文对相关问题进行了分析，在文章最后指出了此制度改革的方向，即只有坚持社会公平，在公平使用资源的基础和前提下促进土地节约、集约利用实现地尽其力，进而达到地利共享的目的造福社会大众，这才应该是土地招拍挂制度改革所应遵循的方向。
关键词：土地、土地招拍挂、土地市场
近年来，有关土地招拍挂的讨论就不绝于耳，特别是最近新华社连续六天的评论更是激起了人们对这一制度的思考。那么，土地招拍挂制度究竟对当前经济社会发展意味着一些什么呢？
建国初期，由于我们实行的是计划经济，土地不是商品，故此建国后三十年来我们在土地利用中施行的是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度。然而伴随改革开放的进程，我们国家逐步从计划经济转向市场经济，明确了需要用市场机制去配置包括土地在内的资源。这一点在1988年4月12日， 七届人大一次会议通过的宪法修正案中作了“土地的使用权可以依照法律的规定转让的规定”，从而为土地使用权转让提供了法律依据。到90年代初，我国基本建立起了土地有偿、有限期、可依法进行交易的有偿使用制度，但土地交易的基本形式为协议出让，并未充分体现出土地作为商品所应有的市场地位。
为此2002年5月国土资源部发布第11号令，颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让；2004年，国土资源部又颁布了71号令，即：《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度，也就是所谓的”831”大限；至此，土地招拍挂制度基本上开始得到刚性的落实。这里玆将土地招拍挂制度作一简要的阐述。
1、土地招拍挂制度的由来和影响
土地招拍挂制度是通过土地市场竞价形成土地价格的一种市场机制，充分体现了市场这个“看不见的手” 在土地利用中所呈现出来的重要作用。实践表明，在土地利用中招拍挂有利于土地资源价格的明晰和形成，是土地资源的一种较好的交易形式，有利于建立一个公开、公平、公正的土地市场。协议出让土地时代，国家对土地资源的管理仅仅是审批管理（即办理土地出让手续而已），土地由生地变为熟地（主要包括农地征收变为建设用地、土地变更用途使用等）的巨大增值收益基本归土地开发者所有。
但是，土地作为最基本的公共资源、最基本的民生需求品，在社会中理应具有其独特的地位。作为马克思所强调的特殊商品其价格应体现出国家意志，作为国家经济价格体系中重要的一个环节，土地及其利用更应该作为国家宏观调控的重要基本手段。所以，土地利用中还需要另外一只“看得见的手”去指引、去调控，不能完全任由市场自发形成。也就是说土地招拍挂过程中，如何使土地价格充分体现国家应有的意志和执政理念，促进土地集约节约利用、进而成为国家宏观调控管理国民经济事务的一种手段，不能不认真地予以研究。
因为土地招拍挂制度意味着土地市场交易的根本性的变化，所有的土地交易必须通过有形的土地市场进行交易，基本实现了土地交易的“一个口子进、一个口子出”。这种变化对土地资源管理而言无疑是一次巨大的变革，即：国家对土地资源的管理从办理出让手续的审批管理变为：①利用市场手段公开、公平的配置土地资源；②影响土地价格，使土地理所当然地成为国家公共管理、公共政策的一部分，成为名副其实的宏观调控的手段；③参与土地价值分配，进而保证实现土地价值的“涨价归公”。可以认为土地招拍挂制度是土地资源管理由单纯的审批管理转向审批、调控等其他综合管理的必然。
2、土地招拍挂制度理应遵循的理论基础
2.1需有其所是土地招拍挂在市场经济条件下一项必须遵循的基本原则
美国土地改革前驱亨利·乔治在其所著《进步与贫穷》一书中曾提出一个土地利用的重要观点：Equal right to acquire land for one`s own wise use，即每个人都有合理使用的土地机会或者取得土地权利的机会均等；我国从古至今也一直有一个“耕者有其田”“居者有其屋”的美好理想。在计划经济下，一切生产生活活动皆有计划，土地作为生产资料为划拨使用，基本可以保证用地者有地可用；在市场经济下，土地作为一种重要资源如何通过市场化的手段进行有效配置，这无疑是当前必须解决的重大问题。
回顾土地协议出让时期的作法，由于土地出让信息的不公开性，土地市场几乎成为一个“黑箱”，需地者往往处于信息上的劣势，经常处于无地可用的境地，这就给炒地的“地虫”及权利的灰色操作留出了巨大的空间。
然而实行土地招拍挂后，所有待交易土地皆需进入土地市场进行公开交易，从而使土地市场成为一个真正意义上的公开、透明市场，能够给需求者以更多地选择空间，保证了有使用能力的人具有相等的机会取得土地使用权。
2.2地尽其力是招拍挂制度中充分体现土地节约集约利用的核心
如果说招拍挂的制度措施能够较好解决土地需求的问题，那么在这一制度中必须明确做到确保土地能够做到地尽其力。
因为土地作为一种资源，自有其天生的资源属性。故此在其利用中不仅应体现出节约、集约利用原则，还应在资源可供永续利用的前提下使资源处于最高最佳利用状态，所以市场机制中必须将其纳入为市场配置土地资源的一项重要指标。
也就是说要通过资源的基础配置和流动实现其应有的价值。
因此在土地招拍挂制度的实施中科学系统地考核土地需求者所提出的不同的方案，从土地利用效益出发最终通过市场机制实现优胜劣汰，达到实现地尽其力的目的。
2.3地利共享是招拍挂制度实施中社会、经济效益的集中体现，是土地资产运作必须遵循的灵魂
乔治·亨利指出“尽管生产能力增加，为什么工资趋向仅能维持生活的最近限度？” 答案是地租的上升。“生产能力提高的同时，地租趋向更大的提高，因而产生迫使工资不断下降的趋势。”所以，“地租升高必然降低工资”。而实际上，土地是一种引致需求，土地价格的上涨不能导致国民财富的增加，但它却是社会财富的一种分配手段，即拥有土地者通过其占有的土地资源“剥削”需使用土地者。
实际上，土地特别是城市土地其价值的显化主要源于土地用途的“变性”，即通过改变用途而获取变性后所产生巨大收益（如农地变为市地、工业用地变为商业用地）应该说这些不同程度上源于社会之发展与进步，其不仅与原用地者关系不大，而且与其后用地者更是几乎无关。显然，此种土地增值毫无疑问应归之于社会即：由社会公众所享有，那么如何实现“涨价归公”进而实现地利共享呢？
在这方面，不同的人历来有不同的主张，有人主张征税，特别是征收土地增值税来确保涨价归公；另外有人主张通过政府收买的路子实现涨价归公。我国目前是两条道路都在实践，但实践证明，在协议出让时期，土地增值税对于落实涨价归公，实现地利共享方面效果并不明显。因为究其根本，我们是要通过一种手段或机制实现公共财富的回收，而土地增值税仅仅是回收公共财富的一种工具和手段，但是，税收本质上为社会财富再分配的一种手段。既然回收的对象为社会公共财富，又何来社会财富的再分配？
而“一个口子进，一个口子出”的城市土地交易方式（农村集体土地较复杂，似乎不易搞招拍挂），使政府通过这一制度性安排，既显化了土地资源的价值又同时实现了其社会财富价值的回收。十分明显在协议出让时期，政府只能收取土地出让金；而招拍挂后，土地由生变熟的一级增值收益则可确保归政府所有，从而最大限度地落实了“涨价归公”，最大限度地实现了社会价值再分配的合理公正。
故此通过招拍挂制度，通过土地市场实现了土地这一资源的转化价值，并且将这一收益归为公有，这些无疑是土地资源利用和资源管理的一次巨大进步。
3、土地招拍挂制度存在的问题
3.1土地的社会需求极为复杂，土地市场满足其需求的有效性需要加强监管
马克思说过：“金银天然不是货币，但货币天然是金银”，借用到土地上，我们可以这样理解：“土地天然不是投机品，但投机品天然是土地”，因为社会财富可以无限增长，但是人们赖以生存的土地确是有限的，即：无限的“财富”最终会在有限的土地上沉淀，故随着社会经济的发展，土地上所积累的社会财富价值实际上是难以“估量”的，特别是在城市化高速发展的今天，伴随农地大量转变为市地、工业用地变更为商业、居住使用等，因土地变性所带来的巨大的利益无疑会引发无数投机者的狂欢。
在城乡结合部待拆迁区一个月甚至更短时间内“长出的房子”、土地里密植的“森林”、贴着大理石的“猪圈”、“地王”手中的“出毛地”、“房虫”手中的若干套“按揭贷款房”，这些形形色色的土地投机已成为土地市场紊乱的根源。
故此，土地作为一种特殊商品，特别是在经济活动高度金融化的今天，已难以在土地市场的交易中解决这些直接面临的问题，从而意味着我们切不可认为土地市场是一付包治百病的灵丹妙药。必须充分意识到土地只有利用才能产生真正有利于经济社会发展的货真价实的价值，这就是说土地价值必须通过可扩大生产的投资才能实现。因此土地市场运作的现实中必须区别土地投资与土地投机，由此判断其市场行为的后果区别对待。
3.2土地招拍挂过程中过分强调市场化配置土地资源，弱化资源禀赋及国家管理、调控职能，不利于土地资源的管理与利用的径向值得重视
目前在土地市场上遵循“价高者得”的原则来确定土地的使用者，看起来似乎公平合理，但是这种作法实际上是把“土地资源”简单的等同于“土地资产”或“土地资本”，从而忽视了土地资源的价值在于通过土地利用能够产生利用土地所得到的与此相应的更多更广泛的生产价值。目前土地市场上“价高者得”的标准实际上是一种庸俗的简单的所谓价值观念，完全偏离了土地供应在维系经济社会可持续发展中所必须具有的促进生产、发展生产，以此获得更多社会效益、经济效益，这实质是将土地作为非社会公共资源来看待。
现实表明土地资源是无可置疑的“社会公共资源”，任何不妥的定位将导致对土地作为资源的错误认识，从而从根本上影响到资源的合理配置及社会的持续发展。
目前世俗的土地价值观念实际上透支了土地作为社会发展资源的重要支撑作用。这忽视了土地作为资源的禀赋规律及其作用的后果、淡化了土地作为经济社会发展的基础价值作用。过分强调土地的所谓资产资本属性，特别是企图以土地开发带动经济增长及“土地财政”政策，势必会对土地资源产生不切实际的遐想，违背基本经济规律，最终会影响到土地作为公共资源的合理化配置及社会经济的平稳发展。影响社会大众之福利。
应该充分意识到目前单纯的“价高者得”的作法，忽略了不同的土地利用可能产生的社会效果，其结果不仅不可能促进土地利用，增进生产，反而容易造成土地的不合理开发与利用（高强度使用或低效利用），增加社会成本，浪费社会财富，阻碍生产力的发展。
3.3地价的管理调控机制需深入思考，特别是土地招拍挂的结果—大财团借助政策漏洞轰抬地价洗劫社会财富需要高度警惕
土地价格为社会之基本价格，土地的基准地价更是国家管理土地、管理经济的重要工具之一，是衡量宏观经济是否正常的参考之一。作为国民经济的重要价格之一，由政府颁布测定的地价构成了国家管理经济、进行宏观调控的一部分。
应该充分意识到地价不同于房价，房产价格往往因为供需关系而飞涨，这是因为住房是最终消费品，在供不应求的市场规律下必须上涨，毕竟一个劣市场也比没有市场强；而土地价格则不然，地价的上涨不仅会带来严重的通货膨胀等经济问题与社会问题，还会因此导致富人剥削穷人，有产者剥削无产者不应有的结果。譬如，奔驰、宝马的价格可以成倍上涨，但钢材的价格却不可以成倍上涨，因为造车需要钢材，生产农具、铁锅、生产钉子同样需要钢材，不能因为汽车疯涨而让钢材跟着同样疯涨。同理，豪华住宅可以一年上涨三倍五倍，但地价却不可以翻几番，因为地价的上升意味着征地、拆迁价也会翻番，而修路、建设廉租房、体育馆、办学校、医院、建造工厂等同样需要土地，地价上升意味着社会整体成本的上升，社会负担的加重。富人买房一亩地多花100万元其可以承受，但是举办公共、公益事业一亩地多花100万无异于天方夜谭。房价飞涨是因为住房制度不合理或是错误的住房政策所致，地价飞涨则说明国家对社会基础资源失去控制力，必然带来严重的社会问题。
2002年土地招拍挂制度执行后，在最初的几年内，部分社会利益集团借助房屋预售制度不尽完善、房地产金融政策不尽健全及价高者得的土地拍卖制度，在全国大肆疯狂圈地，展露出了像顺驰等一批“黑马”公司，能在短时间内将公司扩大数十倍，不尽完善的制度造就“中国企业发展史上的奇迹”，也劫掠了大批社会财富。仅仅4年时间通过这一制度也使地方政府也成为地价狂飙的推手。2006年后，随着金融体制的改革，上市企业又成为市场的主流，“融资-市场飙地-再融资”几乎成为天才的赢利模式，上市企业集团的疯狂行为引发了地价及房价的更大的非理性上涨，又是仅仅4年左右时间，北京远郊区的普通商品房价已从5000元/m2涨至2万元/m2左右，地价则从120万/亩涨至700-800万/亩。如此之速度实在令人匪夷所思。
土地市场与金融市场的高度联动，地方政府对土地资源的不准确定位，致使招拍挂政策反而成为大财团炒作土地、洗劫社会财富的工具更成为绑架国民经济的推手，看看房奴们忠诚勤恳地工作以赚取不断地必须支付的贷款金额而安分守己以及因此而造就的“安定团结”与“社会和谐”，真不知道以追求社会公平正义、资源可持续利用发展的土地工作者作何感想。
4、对完善招拍挂制度的建议
现在，政府已开始着手改革土地招拍挂制度，有不少专家学者建言献策提出了不少中肯的意见和看法，其中不少意见显然是冲着房地产行业来的。例如有人提出“捆绑限价”出让土地、“土地出让房价低者得”“土地出让配建公共房多的得”等意见，但是，市场机制下企业逐利是天经地义，没有哪个以营利为目的的企业是为慈善事业而存在的。“公共房”的建设需有一种好的机制去规范，而非是土地出让的“携带品”故而这些建议和土地招拍挂制度仅仅是有一丝关系，应该不是招拍挂制度改革的方向。
须知，今天的房价高涨而引起地价高问题，根子不在土地招拍挂制度，而是在于住房制度的缺失或失败，应该反省的是住房制度而非土地招拍挂制度。我们不能因为改革开放后犯罪率升高进而得出结论是改革开放导致了犯罪问题。同样我们不能因为招拍挂后房价升高进而得出是招拍挂导致了房价高问题。虽然土地招拍挂制度的不合理操作导致了地价的上升，但没有理由引起房价的飙升，毕竟这是两种市场（土地市场和房屋市场所呈现出来的是相互之间没有必然关系的两个问题），土地问题是资源的利用分配问题，房地产及住房问题则是社会问题、公共问题、消费品的消费问题、尽管二者在金融范畴有所联系，但丝毫不能动摇土地招拍挂制度所主导的方向。毕竟土地招拍挂制度的改革是在促进土地资源节约、集约利用，需者有其所，进而实现地尽其力、地利共享这个根本上关系到我国经济社会可持续发展以及和谐社会的构建的大是大非，是社会公平公正之所在。对此我们必须有如下基本的考虑，而非朝着解决房地产问题而一边倒。
4.1加强市场监管，打击各种各样的土地投机行为
土地市场的投机多种多样，有拆迁户的投机，开发商的投机，房虫的投机等，当前针对目前房价飞涨、地价飞涨的现实及资源利用、分配的现状，应特别打击圈地、圈房等土地投机行为，征收环境资源超额消费税（占用土地实为占用社会环境资源）、土地增值税、空地税、空屋税等，这虽然不是最好的办法，但也不失为目前的一种选择。
4.2强化国家管理、调控职能，增进国家对地价形成的影响力
“地者，政之本也”，在古代土地是国家管理的根本，在今天也不例外。
在土地资源价格的形成上，政府应站在资源永续开发利用，社会永续发展繁荣、人民生活福利改善的角度上去调控管理土地资源价格，而非任其发展、放任自流，或者干脆选择对自己有利的方式。先贤曾言：“国不以利为利，以义为利”，所以在市场化改革中，可市场化的应该市场化，不宜过份市场化的则不必强求。例如土地资源管理有一套科学的理论体系，基准地价、标定地价等各有其功用，本应由政府定期公布以调控市场，但现在在地价问题上，政府过度依赖民间力量去咨询地价、评估地价，而较少去考虑市场及管理自身的因素，当市场失灵时，地价体系混乱后政府又该采取什么手段和措施去影响地价进行市场管理呢？
4.3反思土地供给模式，深化改革土地交易形式
我国土地改革的出发点应在坚持公有制基础上促进地尽其利，将一定年限土地使用权根据用地者之合理需求以及考量其理应获得的社会、经济、环境效应的基础上出让给用地者使用，但目前不少土地实际上已背弃了此初衷，特别是在住房领域，开发商即非土地所有者又非土地使用者，其却借土地出让“批发”土地使用权，进而零售给土地使用者，从中反而大赚特赚土地增值钱，实际上，在后续的土地使用中，开发商对以后近70年的土地使用几乎毫无关系（他们基本上为卖房后走人）。这不仅让人感到疑惑。土地为什么要这样二传手？为何不创新模式将土地直接供给给用地者呢？
另外，对土地的交易方式也应有所反思，要充分意识到土地虽为商品但更是资源，而且其是基础生活要素而非最终消费品，岂可用最终消费品的交易方式去对待呢？这无疑是用屠刀去给人做手术，以致社会的公平、公正难以得到兑现。
古贤曾言：“天子不言多少，诸侯不言利害，大夫不言得丧”，一项公共政策其出发点应该是为人民服务，为社会大众谋福利，而非为一域一地之GDP增长，对土地招拍挂这一年轻的政策更应如此。土地领域的任何改革应放眼社会而回归于土地问题，回归于土地经济学，只有坚持社会公平，在公平使用资源的基础和前提下促进土地节约、集约利用实现地尽其力，进而达到地利共享的目的造福社会大众，这才应该是土地招拍挂制度改革所应遵循的方向。